地方政府投融资改革亟待破题
新《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）将于2015年1月1日起施行，这意味着财税体制改革和预算管理制度改革正在提速。新《预算法》为地方政府市场化融资带来了哪些机遇和挑战，引起了各界的广泛关注。此次中央经济工作会议也提出要“把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域”，提出“着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。
如今地方债已然进入偿债高峰期，如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡，对政府和市场都面临很大的挑战。在“新常态”经济下，面对“一带一路”、基础设施建设、区域经济合作的机遇与挑战，如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券的发行，建立地方政府市场化的投融资机制，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度值得我们深入探讨。
新《预算法》为地方政府举债开明渠
与旧版相比，新版《预算法》在明确立法宗旨，细化全口径预算管理和预算公开制度，赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都作出了更加详细的规定。新《预算法》的一大亮点是完善顶层设计，加强地方政府债务管理。新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。继地方债试点“自发自还”后，新《预算法》的修订为地方债务的阳光化再度指出明确方向。
继新版《预算法》为地方政府举债开出“明渠”后，国务院于2014年10月2日发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国务院43号文）又清楚勾勒了地方债务治理路线图。43号文之后，财政部就拟定了一份《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）（以下简称《办法》），《办法》要求省级财政部门应于2015年1月5日前将汇总的2014年底存量债务清理及甄别结果报财政部，经国务院批准后，锁定政府债务余额。并且，在为符合条件的在建项目后续融资提供一年过渡期之后，2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。值得关注的是，此前饱受争议的上万家地方融资平台也将由此拉开改革大幕。
虽然地方政府性债务经过多次审计，但存量债务仍然不够清晰，存在一些风险性因素，比如平台公司的城投债。甄别存量债务，划清政府与企业的责任，以及地方是否过度依赖土地出让金偿债有利于建立地方债务预警机制。此外，我国没有地方政府破产制度，债务风险很大程度由中央兜底。而按照国务院43号文，要硬化预算约束，防范道德风险，中央对地方债务实行不救助原则，那么首先应该把存量债务的责任划分清楚。尽管《办法》中提出了清理甄别存量债务的可操作路径，但是由于这项工作不仅涉及到地方政府、地方政府融资平台等债务人利益，同时还涉及到银行、债券投资人等债权人的利益，因此需要协调多方考量。
从我国情况来看，过去在银行为主导的金融体制下，由于地方政府合法融资渠道不畅，地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制或其他“创新”方式，试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。主要包括贷款等间接融资、准市政债券、项目融资、信托融资、平台公司、影子银行等模式，由于监管缺位和制度缺陷等问题，上述融资途径存在很大的潜在风险。
目前，地方政府融资平台的风险问题已经得到了政策部门、监管层面及学界的广泛关注。考虑到在我们目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险。而欧洲主权债务危机、爱尔兰债务危机以及日本债务危机又引发了对合理债务负担水平或最大债务警戒线的进一步探讨。新《预算法》的相关条款，无疑在给予地方政府负债合法化的同时，将原先隐蔽的债务问题“阳光化”，从长期来看，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险和必然选择。
地方债存量治理——地方政府融资平台亟待分类改革
继新《预算法》出台后，10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即国发43号文，引起社会各界广泛关注。43号文被认为是落实新《预算法》的重要举措，如何建立借、用、还相统一的地方政府举债融资管理机制，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，有效防范财政金融风险，完善相关配套制度是一项需要多方协调配合的系统工程。
43号文不仅关乎地方政府举债偿债问题，还将影响到上万家地方政府融资平台的发展和命运问题。最新审计报告显示，截至2014年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。如何建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，妥善处理融资平台公司的出路值得我们探讨。
近年来地方政府债务风险得到了各方关注。首先，地方政府性债务仍高度依赖银行资金，并与“影子银行”相互交织，期限结构错配风险突出。二是银行系统的隐患较大。2014年上半年地方政府性债务中的银行贷款余额为10.1万亿元，占比为57%。若地方政府债务率继续攀升，偿债能力持续下降，银行系统的隐患突出。三是随着我国城镇化进程加快，城镇建设重心向二三线城市转移，市县两级逐步成为负债主体并且债务增速最高，由于市县政府没有摆脱对土地财政的依赖，地方政府债务偿还风险在上升。虽然目前全国政府性债务各项风险指标均处于国际参考值范围内，但是如不及时进行风险防范，局部地区风险有可能成为经济持续发展的隐患。尤其是上万家融资平台的处置和改革，已成为理顺金融市场稳定的关键。
目前，国务院遵循分类处置原则着手地方融资平台改革的方式，已然获得市场共识。一是对剥离融资平台公司政府融资职能后，以前通过融资平台公司融资建设的项目如何保障做出规定，主要包括对没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性项目，由政府发行债券融资。二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP（Public-Private-Partnership）合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还;三是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务。另外，可以考虑资产证券化的方式，将银行贷款或平台公司的部分资产进行证券化打包销售，以提高资产流动性、有效解决期限不匹配问题以及化解存量债务风险。在必要时候可以考虑成立地方性资产管理公司剥离不良资产，有效处理债务风险。