全球治理中的公共权威重构
内容摘要 当代国际社会的发展存在着全球化和区域化两大趋势，对传统国际社会权威体系赖以存在的基础，正进行着解构和重组。在此背景下，全球治理理论应运而生，其对当代国际政治本体的认识以及研究范式都有重大转变，并通过主体、意识及规制等多种路径重构国际社会的法治型权威。
关 键 词 全球治理 公共权威 重构
作者 吴伟平，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生。（上海：200433）
权威是人类社会组织化的必然产物。人类在面对某些共同问题的时候需要采取集体行动来加以解决，而集体行动的有效又需要以一定的服从为基础，于是产生了权威。在国际社会管理某些公共问题，协调、组织各国采取有效集体行动的过程中，同样也会产生服从于一定的权威的问题。但是，国际社会不象国内社会那样存在一个具有权威垄断性的主体——政府，国家间主权平等的基本关系衍生出其基本的无政府状态，从而使其权威与服从关系显得更为复杂，也更具特殊性。
近代国际关系体系是在《威斯特伐利亚和约》的基础上建立起来的，该体系的基本原则就是民族国家主权至上。具体而言,主权包括对内的最高权和对外的独立平等权，即国家之上不存在其他更高的权威，各国有根据自己的利益独立处理内政和外交事务的自主权，不受别国干涉。这一国家主权原则排斥任何形式的“国际政府”，从而决定了国际社会的无政府状态。纵观近现代国际关系史，我们可以发现，传统国际社会的公共权威具有以下特点：第一，以近代民族国家体系为基础，主权国家是其中最基本、最主要的权威主体，非国家行为体如果具有某种公共权威，也往往是根据主权国家的授权而获得的；第二，国际社会的公共权威及权力在国家间按照国家的强弱、大小进行分配，国际社会存在着事实上的垂直或层级体系；第三，以武力为终极权威手段。
传统国际社会的公共权威体系虽然有很大的局限性，但从国际社会发展的实践来看，在很大程度上，其在维护国际社会稳定、解决国际公共问题、协调各国有效集体行动方面，发挥了较大作用。但是，随着全球化进程的推进，国际社会发展中出现了一些与现有公共权威体系负相关的现象。全球治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）教授曾指出，当今世界是一个“分合”（fragmegration）的世界，即当代世界政治变迁的动因包含着分散化和一体化并存的趋势，这种现象正对传统国际社会的公共权威及其赖以存在的基础进行着解构。
第一，全球网络社会的形成对传统权威的冲击。其具体表现为三个方面：首先，扁平化的国际社会体系对垂直型、科层制体系的挑战。网络化社会呈现扁平化分布的特点，它排斥过去的层级体制，反对依附与压迫，要求每个国家在全球权力体系中都处于平等地位。其次，多中心对单一核心体系的挑战。网络化社会存在多中心，且网络系统中任何一点都可以成为中心。国际政治的现实也证明了这一点，目前在“一超”的情况下，仍同时存在一些区域中心或次中心。一些过去被边缘化的国家，同样可以利用自身的优势成为国际议题的中心，如在全球变暖问题、朝核问题等诸多国际问题中，一些弱、小国家的表现即是如此。最后，区域对整体的挑战。网络社会中局域也可以自成体系，在整个大系统中不排斥子系统的存在与良好运作。当前全球区域化趋势正以良好态势发展，一些区域性组织主动承担起了地区性公共事务的协调管理职能，在某些区域性公共产品的提供方面发挥了重大作用，有的甚至使目前的全球性制度安排及公共产品的提供相形见绌。
第二，国家主权受到侵蚀。根据国内学者俞可平的研究，不可阻挡的经济全球化进程已经对民族国家的主权构成了重大的挑战：一是跨国的经济活动要求在民族国家内有一个相应的政治环境，如民主化；二是经济全球化导致某些政治价值的普遍化，当这些价值在民族国家内受到破坏时，国际社会的干预会得到越来越多的道义支持；三是许多国内问题日益国际化，仅靠一国很难解决，需要跨国合作，这种跨国合作在许多情况下也会削弱国家主权。
第三，霸权体系的衰微。关于霸权的衰弱，目前学术界有许多不同观点，有的认为目前美国霸权正处于衰弱过程中，有的则认为，冷战后以美国一极为特征的霸权体系在事实上得到了强化。笔者认为，从权威聚散的角度看，以美国为首的霸权体系确实有所衰弱。这主要表现在以下几个方面：其一，美国为国际社会提供公共产品的能力有所衰弱；其二，美国利用国际机制大肆谋取一已之私利，严重损害了自身的道义形象；其三，区域一体化的发展，使美国的国际作用逐渐被一些区域合作组织所替代，如欧盟和东盟；其四，近年来美国使用武力的不成功，如伊拉克战争，虽然美国凭借其超强的军事优势，在战场上迅速打败了对手，但其政治目的却没有通过军事上的胜利而迅速达成，反而使自身陷入进退两难的困境。
第四，武力作为终极权威的式微。随着和平、民主、发展、人权等普世价值的广泛传播和深入人心，在政治理念和社会道义上，以武力作为解决国际争端的手段，正日益受到国际社会的抵制和批评。同时，现代科学技术的发展，使战争不再有前后方之分，战争的规模和成本越来越具有不可控性，而战争的效用却因全球市场一体化而呈现递减趋势。过去只能通过战争获得对别国资源、劳动力、市场等的占有，现在则完全可以通过市场化的途径，在无需战争和占领别国的情况下轻易获得，还可避免背负沉重的治理责任。
全球治理理论兴起的背景，是全球化的迅速发展及冷战后国际局势的发展。其直接原因是冷战格局终结后，过去两极体制掩盖下的大量全球性公共问题涌现，而全球化趋势又加剧了这些问题的恶化，并增加了许多新的全球性公共问题。在国际社会试图协调共同行动、解决这些问题时，人们发现国家和市场都面临失灵，单靠市场或者单靠一个国家，都已经无法有效地解决这些全球性公共问题。如解决南北贫富分化问题，单靠市场机制只会导致不发达国家越来越穷，发达国家越来越富，南北贫富差距进一步拉大；而在解决诸如环境、全球性传染病、跨国犯罪等问题时，一国往往作用有限，必须依靠国际合作共同解决。人们越来越感到，传统的国际权威理论已经不能适应国际社会发展的现实，迫切需要探索、建立新的权威理论。于是，越来越多的政治家和学者将视线聚焦到全球治理理论上。
笔者认为，全球治理理论对国际社会公共权威体系的重构主要表现在以下三个方面：其一，在本体论上重构公共权威的基础。影响人们确立国际政治本体论的因素，主要是国际政治环境发生的客观变化，以及人们对这些客观变化的主观认知情况。例如，在传统国际社会公共权威体系下，人们将国际政治的本质描述为“无政府状态”、“权力均势”、“冷战”等，这就是建立在当时国际政治的根本特征及对其认识的基础上的。全球治理理论认为随着经济全球化和现代科技的发展，世界政治面貌发生了重大变化，在权威日益分流和等级化逐渐消失的背景下，世界政治本身已经从“国际政治”向“全球政治”转换，其实质是在全球一体化和分散化互动作用下的全球政治。这是全球治理理论对当前国际政治现象的一个本体性的看法，由此影响到其方法论和权威观。
其二，在研究范式上对公共权威的转变。“自从威斯特伐利亚体系建立以来，国际政治就是国家间政治”［1］，因此，国家主义成为传统国际政治理论研究的基本范式。全球治理理论对国际社会及其公共权威的研究，在范式上出现了从国家主义向全球主义的转换。在具体的理论倾向上，它在全球化和区域化过程中不否认国家的重要性，只是不再强调国家是唯一的权威主体，而看到更多的权威主体的出现，其对权威存在、运用的领域、方式、环境等方面的研究，也都引入了多元化的视角。
其三，全球治理理论对国际社会公共权威重构的路径。首先，权威主体的再造。在全球治理论框架下，国家不再是唯一的权威主体，国际社会公共权威的主体出现了极大的泛化。罗西瑙教授为此提出了“权威领域”（Spheres of Authority）的概念，并使用这个概念来指称一些可以在国际社会公共事务处理中行使某些权力、具有一定权威的行为体。这些行为体中不仅包括国家，还包括国际非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、问题网络、政策网络、社会运动、跨国联盟、全球市民社会、跨国游说集团、认知共同体等。除了国家之外，更多的是没有正式的授权形式、不具有领土性的行为体，但它们在各自的领域却能成为权威。其次，意识形态的更新。在全球治理的新理念下，公共权威的主要来源不再是政府性权力和强制力的保障，而是建立在各主体间的价值认同、相互信任和理性选择，全球公民社会的基本价值认同在其中发挥着重要的指导和建构作用。最后，国际制度的完善。现有国际性的制度安排大多是在传统国际社会的环境下，由美国为首的西方发达国家主导建立起来的。随着全球政治的发展，该制度体系已经极大地不适应建立新的国际秩序的需要。国际社会迫切要求在更广泛的、新的权威主体主导下，按照全球治理和构建全球公民社会的理念，制定并完善新的国际制度，目标就是要确立新的法治型国际社会公共权威。
参考文献：
［1］俞正梁等. 21世纪全球政治范式. 上海：复旦大学出版社，2005:158.
特约编辑 杜运泉