论自然资源产权的效率与公平
摘要：对自然资源产权效率与公平关系的正确把握是推进自然资源产权制度建设的前提。本文以自然资源国家所有权的运行为基础，通过理论分析范式的创新，深入揭示自然资源产权效率与公平的内在关系和作用机理。在市场经济条件下，自然资源国家所有权具有二重属性：私权意义上的所有权和公权意义上的所有权。由此，自然资源产权运行过程可以具体划分为自然资源所有权（狭义）的经济实现、使用权的分配、经营权的运作、国家公共产权的管理四种具体形态。自然资源产权的效率与公平是四重具体形态效率与公平的辩证统一，它们共同服从于自然资源国家所有产权制度的本质和功能。
关键词：自然资源产权；国家所有权；产权效率；产权公平
中图分类号：F124.5 文献标识码：A
文章编号：1007-7685（2013）04-0007-07
在我国生态文明建设中，自然资源产权及其效率与公平研究具有重要的理论和实践价值。党的十八大报告提出了“加强生态文明制度建设”的重要战略思想，而制度建设需要以正确的制度理论为指导。产权的效率与公平是自然资源产权制度理论研究中的一个基本问题。而对自然资源产权效率与公平关系的理论阐释取决于对产权、效率、公平这几个重要概念不同的界定和分析方法，即取决于关于产权分析的理论基础和方法的选择。当代两大经济学体系——西方经济学和马克思经济学对于产权问题提供了两种不同的分析方法和政策思路，因而也为自然资源产权效率与公平关系的理论分析提供了两种基础。从我国的具体实践来看，近年来我国自然资源开发和保护领域中效率与公平的矛盾已经十分突出：一方面，自然资源滥用、资源供需矛盾、环境恶化等问题日益严重；另一方面，与自然资源利用相关的各种社会公平问题不断出现。因此，为推进经济社会可持续发展和生态文明建设，迫切需要对自然资源产权及其效率与公平的内在关系和作用机理进行科学分析和正确揭示，从而为自然资源产权制度的完善提供理论基础。
一、文献评述
学术界关于自然资源产权及其效率与公平关系研究的流行范式是以“科斯定理”为基础展开的。罗纳德·哈里·科斯1960年发表的《社会成本问题》一文对涉及工厂的烟尘给邻近财产所有者带来有害影响等外部性行为的庇古税解决方法提出了质疑。科斯认为，这种外部性的存在本质上是由于产权界定不清造成的。因此，他特别强调明晰或重新调整产权的重要性。按照科斯的分析，在产权明晰的情况下，通过市场交易可以使污染数量达到帕累托最优状态。这一思想被称为“科斯定理”，即在交易成本为零时，只要初始产权界定清晰，并允许经济活动当事人进行谈判交易，市场均衡的结果都会导致资源有效配置。此后，阿尔钦与德姆塞茨（1972）、戴维斯与诺斯（1976）等人进一步发展了科斯的产权理论，形成了较为系统的西方经济学产权理论体系。在资源环境领域，“科斯定理”提供了一种运用产权市场交易来解决外部性问题的新思路，其政策含义是：应当尽可能通过界定产权并实现其交易来提高产权效率。
科斯的产权理论在经济学界产生了广泛影响。从“科斯定理”可以进一步推出：产权的可交易性对产权的效率具有重要影响，排他性较强的私人产权效率最高，而排他性较差的公共产权效率低下。其进一步引申的政策含义就是资源环境产权的私有化。当然，对该理论和政策主张的批评也是尖锐的。如，美国学者福斯特（2005）指出，目前最应该受到批评的就是作为新自由主义主张之一的自然的私有化。今天，全球经济正逐渐将自然界中的每一种东西——水、森林、植物，甚至大气本身——变成可以在市场上买卖的私人商品。这种自然的私有化趋势具有巨大的破坏性，并且激化了环境问题。
在我国，随着市场经济的发展以及西方经济学产权理论的传人，以实现自然资源产权的可交易性来探讨我国自然资源产权制度改革的基本路径，成为理论界的一种思路。该思路强调自然资源产权的可交易性及其对提高产权效率的意义，重点关注如何将市场交易机制引入自然资源的产权管理。如，肖国兴（2000）、王万山（2003）、马中和蓝虹（2004）等认为，环境资源产权明晰和市场交易是环境资源合理定价和实现可持续发展的关键。在实现自然资源产权可交易性的基本分析思路下，徐嵩龄（1999）、廖卫东（2004）等学者又提供了重要的修正性意见，认为虽然界定、明晰资源环境产权，将市场机制引入资源环境管理以提高管理效率是一种可选的制度改进思路，但是以产权的市场交易方式处理资源环境的外部性问题仍然具有局限性，政府还应当进行有效规制。
客观地说，在从计划经济体制向市场经济体制转变的特定历史条件下，自然资源产权市场交易的理论思路对我国资源产权改革提供了有益启示。但是，在我国自然资源属于国家所有（农村土地资源属于集体所有）的情况下，将自然资源国家所有权在性质上等同于一般意义上的公共产权，进而主要关注其可交易性，显然是对我国自然资源产权制度的国家所有权的本质内涵和制度特征认识不足，对自然资源产权制度所具有的社会分配等方面的功能重视不够。在实践中，这一政策思路在自然资源产权效率与公平两方面都产生了诸多问题。
与西方经济学产权理论主要从交易成本角度提出产权制度及其效率问题（同时回避产权公平问题）的基本分析方法不同，马克思经济学从历史唯物主义的根本方法出发，以生产资料所有制为核心，科学地论述了社会经济中的根本性的产权问题。①根据马克思经济学的产权理论，在自然资源产权运行的各种权利关系中，所有权处于决定性地位，所有权所体现的基本权利关系的理顺对其他各种权利关系的界定具有重要的制约作用。本文基于马克思经济学的产权理论，以自然资源国家所有权的运行为基础，对自然资源产权的效率与公平的内在关系和作用机理展开分析。
二、市场经济条件下自然资源国家所有权的产权特征
按照最一般的理解，产权制度（简称产权）可以定义为人们（财产主体）围绕或通过财产（客体）而形成的权利关系。自然资源所有权制度规定了自然资源产权中的最基本的权利关系。在我国，现行《宪法》规定了自然资源的国家所有和集体所有的基本制度：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源国家所有；城市的土地国家所有，农村土地集体所有。这是我国社会主义基本制度的重要组成部分，是实现全体人民根本利益的一种制度保证。从产权的分析视角来看，自然资源国家所有权与一般经济物品的产权相比，在产权的客体和主体等方面都存在很大的特殊性：从其产权的客体——自然资源来看，它不仅是具有经济价值的财产，而且还是具有生态、社会等方面价值的财产；从其产权的基本主体——国家来看，它既可以是国际法意义上的主权国家，也可以是公法意义或民法意义上的国家，所以自然资源国家所有权的实现过程必然涉及国家的多重职能。那么，在自然资源国家所有权的条件下，自然资源产权会涉及哪些方面的权属关系或责、权、利关系？如何正确界定和把握这些权利关系？回答这些问题首先需要正确理解市场经济条件下自然资源国家所有权的运行过程。