从封闭到开放：冷战后巴西外交决策机制的转变
[摘要]20世纪90年代之前，巴西外交部一直处于国家外交决策的核心地位，这是巴西对外政策研究专家们的共识。然而，自20世纪90年代初期，随着国家的再民主化及冷战的结束，巴西外交部这种传统的核心地位开始出现改变的迹象。来自国家和社会愈发多元化的决策参与主体在外交决策中提出自己的利益与要求，使得巴西外交部在外交决策过程中越来越重视与多元化主体的互动，巴西对外政策制定系统逐渐由以往较为封闭、集中的形式转变为一个更加开放的多元化系统。
[关键词]巴西外交部 巴西对外政策 外交决策机制
[中图分类号]D83/87 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）20-0136-03
一、巴西外交部长期以来的决策核心地位
长期以来，巴西外交部一直有着其鲜明的组织架构，外交官群体普遍具有专业化的外交业务能力，很少有外交领域之外的人士在外交部担任职务，外交部部长一直由国家总统亲自提名，外交机构的负责人绝大多数都是拥有出色的外交才能和战略眼光的职业外交官。在外交决策中，外交部独立于其他部门之外，长期处于决策核心甚至垄断地位。对于巴西对外政策研究专家、社会团体以及巴西民众来说，外交部是一个封闭、独立、决策过程中很少考虑其他主体诉求和利益的机构。国会、政党、私营部门、社会团体、专家学者等无法有效影响巴西外交决策过程。巴西外交部这种自我封闭、决策独立的组织特性是由多方面因素导致的。
首先，根据巴西宪法框架，在对外政策的制定过程中，国家行政机构具有高度的自主权，而立法机构处于边缘地位。巴西宪法确定的国家立法机构——国会的主要职能包括：制定一切联邦法律；确定和平时期武装力量编制及兵力；批准和否定总统签署国际条约；批准总统和副总统出访；批准或撤销总统签署的临时性法令、联邦干预或戒严令；有权对总统进行弹劾和审判；授权总统宣布战争或和平等。①然而，巴西学者Alc?ntara（2001）指出，由于对国际条约的否定需要耗费大量时间谈判，巴西国会否定国际条约的例子少之又少。②正如我们之前提到的，巴西外交部在对外政策制定中享有高度独立的外交决策权，外交政策制定需要专业的职业经验和外交领域知识，参众议员们并不具备外交领域的专业素养。因此，巴西国家立法机构对国家对外事务一直以来都处于置身事外的态度。
其次，巴西外交部的决策核心地位与巴西总统制密不可分。总统制最初的形成是基于18世纪三权分立理论，总统是国家元首和行政首脑；国会由参、众两院组成，是最高立法机构；联邦法院是最高司法部门。然而，在巴西的总统制下，总统的权力是非常大的。在巴西，原本是三权分立制衡的总统制实践中往往成为总统主导制。立法和司法在很多情况下是无法与总统单独抗衡的。处于主导地位的巴西总统授予外交部在外交决策上的高度自主权，立法机构在外交决策中长期处于架空状态，在外交决策中拥有很少的话语权。
再次，二战结束后巴西历届政府推行的“进口替代工业化战略”也在一定程度上造成了巴西对外政策的孤立特性。1933年以前，巴西经济严重依赖对外贸易，属于典型的初级产品出口的外向型经济。然而，20世纪30年代的经济危机对依赖初级产品出口的巴西经济打击巨大。因此，作为这种外部冲击的自然反应，巴西开始转向进口替代工业化战略，用本国产品来替代工业品，或者说通过限制工业制成品的进口来促进本国工业化，试图通过发展国内工业和扩大国内潜在市场以发展经济。这种经济发展模式是一种内向型经济发展模式，以国家制定经济计划、国有企业、保护国内市场等为主要特点。巴西进口替代发展模式使国家在一定程度上孤立于世界，只有和跨国公司谈判时，巴西政界的关注点才放眼于国际层面。因此，除外交部这一专门机构，巴西其他部门、社会团体、公众等对国际形势、国家对外战略等并不关心。
最后，巴西外交部在国家机构内部、社会公众、国际体系中一直享有很高声望。20世纪初在巴西边界问题中功勋卓越的“巴西外交之父”里奥·布兰科男爵（Bar?o do Rio Branco）在之后的外交政策制定中拥有极高威信，在巴西深得民心，以其名字命名的里奥·布兰科学院（Instituto Rio Branco）自1945年建立后，一直以来都有其独立的外交官培养模式。在巴西，只有通过里奥·布兰科学院严格的入职考试才能成为外交官，巴西外交官群体以极高的职业素养和过人的专业能力使外交部成为国内外公认的对外决策核心部门。
二、由封闭到开放：20世纪90年代巴西外交决策机制的改变
自上世纪90年代以来，随着冷战的结束和巴西国内的再民主化，巴西外交部在外交决策中的传统支配地位受到了冲击。之前的自上而下的外交决策过程中出现了更多由下至上的决策因素。国会、政党、州政府、社会组织团体、大众舆论等多元化外交决策参与主体为这一时期巴西外交决策过程注入了新的活力，巴西外交部逐步改變了以往封闭的组织特性。这一改变是90年代国际国内新形势对巴西外交决策机制调整做出的要求。
从国际形势看，随着冷战的结束和世界多极化趋势的发展，巴西历史上一直以来扮演的美国天然盟友的外交政策不再符合国家对外战略的现实需要。随着国际格局的变化，作为新兴发展中大国、南美最大国家的巴西为争夺国际体系话语权，不得不以更加积极的姿态参与国际事务，使巴西跻身于世界政治舞台之中，进入世界大国行列。随着经济全球化的发展，巴西的许多国内事务，如对外贸易、环境问题、能源问题等都与外交事务密切联系。全球化的趋势使得如移民问题、毒品问题等成为对外政策中的新问题。愈发复杂多变的国际局势使巴西改变了对自身国际地位的定位，巴西外交部也不得不改变传统的封闭决策特性。
就国家发展模式来说，始于20世纪30年代瓦加斯总统执政时期，一直延续到80年代的，基于贸易保护主义国家现实及进口替代的经济政策，尽管曾一度创造了“巴西奇迹”，但随之而来的是国内工业体系受到进口产品的冲击，制造业陷入停止或萎缩的窘境。基于这种经济增长模式暴露的诸多弊端，自20世纪90年代初期，巴西政府开始毅然放弃“进口替代”政策，转而实施以开放市场和维持宏观经济稳定为特征的“可持续、适度增长”方针。重视发展多边关系，深化与其他国家合作成为这一时期巴西发展道路的鲜明特点。经济全球化和贸易自由化的世界大趋势也使得巴西社会由之前的相对封闭状态逐步走向开放。新的世界形势、国家发展模式和开放的社会环境给巴西的对外决策提出了新的要求，以往外交部封闭制定对外政策的模式难以为继，对外政策开始逐渐成为国家发展的重要工具。