摘 要： 社会组织在国家治理体系中占据重要一环，是国家治理从“自治”、“互治”到最终实现“善治”的重要途径。社会组织可以激发社会的活力提高应对危机的水平，将公民参与国家治理的途径合法化，有效提升国家治理能力。社会组织能够协调相互背离甚至冲突的利益，并在一定规则的基础上实现多元主体的良好互动和互相协作，共同克服政府管理“失灵”的世界性政治难题。广州市政府颁布的《广州市社会组织管理办法》总体上非常有改革精神，一定程度上代表了我国社会组织法律制度未来的改革方向。但当前《广州市取缔非法社会组织工作细则》（征求意见稿）中非法组织标准仍显保守，有待进一步改革。
关键词： 非法组织；社会组织；社会团体主义；治理现代化
中图分类号： D035 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2015）03-0055-06
作者简介： 胡彦涛（1986-），男，华南理工大学法学院博士研究生；肖 璐（1983-），女，华南理工大学法学院博士研究生。
2014年10月16日，广州市民政局向社会公开征求《广州市取缔非法社会组织工作细则》（征求意见稿）的意见。其中在该征求意见稿中第三条规定“具有下列情形之一的属于非法社会组织：（一）擅自开展社会组织筹备活动的；（二）未经登记，擅自以社会组织名义进行活动的；（三）被撤销登记后继续以社会组织名义进行活动的。”[1]该条第一项规定“擅自开展社会组织筹备活动”就会被认为是非法组织，因此该条款在社会公众中引起广泛讨论。广州一些市民和社会活动的组织者认为该款规定定义模糊，担心以后组织民间活动受到此条规定的不当约束。此项规定可能影响到广场舞、高校社团、老乡会、志愿服务等很多团体，因此很多同“社会组织”相关的人士担心受到此项规定的影响。部分律师也提出了自己的想法：“社会组织存在的目的就是开展社会活动，是以人合为基础成立的。社会组织的筹备工作是其成立的前提，很难想象没有筹备工作就可以成立社会组织，广州市政府这般严格的规定有些强人所难。本身民政部颁布的非法组织的认定标准已经有些不合时宜，而广州市政府的规定甚至要将‘未经批准’的前提取消（即经批准可以进行筹备活动），确实会引起社会公众和社会组织的一些担心”[2]。
国家为了维护社会秩序，必然会对社会组织进行一定程度的监管，这在任何国家都是必须的。具体到中国，有学者从宏观上归纳了我国社团管理的主要特点和内容[3]：首先是“归口管理、双重负责、分级管理”，其含义就是所有社会组织都必须挂靠主管业务部门，只有如此社会组织才可以向民政部门申请登记。而社会组织从设立、日常活动到注销的所有活动，主管业务部门和民政部门都可以对其进行管理和监督。社会组织必须在登记的地域开展活动和发展，其活动内容也必须同登记的组织宗旨有关；其次是许可主义和放任主义并行，针对社会组织的登记，我国主管部门和登记部门进行双重审查，并且双重审查都是实质性的，这表明国家希望从数量和质量上对社会组织进行较为严格的控制。但囿于人力物力财力，我国政府机关对于社会组织成立后的活动缺乏有效的监管，一定程度上放任了社会组织的行为。由此见我国严格控制社会组织的意图难以实现；最后是限制竞争抑制发展，我国《社会团体登记条例》规定，同一区域内只设立一家业务范围相同或类似的社会组织。这种由政府规定的垄断性极大地限制了社会组织之间的公平竞争，助长了一些社会组织的惰性。
从我国历史发展阶段来看，国家对包括社会组织在内的所有社会活动实行“全面管理”有一定的合理性。不过随着我国市民社会的逐渐发育壮大，社会活力的逐渐增强，社会成员的交流和往来日益频繁，这种“全面管理”社会组织的管理思维和管理模式的弊端已经逐渐浮现。“管得过宽、统得过死”，一些国家机关越位的情形时有发生，社会组织的活动能力受到很大程度的压抑。过于严格的登记要求使得很多社会组织无法获得合法身份，游走在合法组织的门外。而那些政府主导成立的社会组织没有受到严格的监管，部分社会组织机构臃肿人浮于事，甚至某些社会组织内部官僚化、臃肿化、浮夸化倾向严重。与此同时，这些社会组织的法定垄断性使其有了很大的惰性，开展社会活动的积极性也不高，活动容易偏离原来的设立宗旨。一些获得政府资助的社会组织并没有比较好地运用这些资金，一定程度上造成资源的浪费。这些问题使得我国同社会组织相关的法律制度面临很多批评和压力，当前的社会组织管理方式和理念亟需破冰。
一、国家与社会组织的关系理论探讨
社会组织普遍存在于世界各国，尽管可能存在不同的称谓如“非政府组织（NGO）”、“法团”、“第三部门”等等，但其内涵和外延基本相同。而“与他人自由结社的权利”①也被认为是一种基本人权，在很多国际文件中被明确规定下来。国家与社会组织的关系定位也历来是研究社会组织不可避免的中心话题之一，有学者根据国家对社会组织的态度和控制能力将社团理论区分为多元主义、国家主义和法团主义三种。所谓多元主义，指的是民间力量主导社会组织的建设和发展，就是说途径多源的力量共同参与社会组织的设立、发展、培育和管理。当然国家为了实现政治意图会适当扶持一些社会组织，不过仍然还是以民间力量为主。美国是多元主义的典型代表。而国家主义则是国家直接组建各种社会组织并雇佣各种工作人员，以国家为主要或者绝对力量建立社会组织，几乎所有的社会组织都处于国家的直接或间接控制之下。处于转型期的国家多采取这种模式。而介于多元主义和国家主义之间就是法 团主义，法团主义的主要特征是国家积极参与社会组织的发展和建设，不过也同时呼吁、倡导、动员各种社会力量参与到社会组织的建设和发展中。无论是多元主义还是法团主义，都是“以社团形式组织起来的民间社会的利益同国家的决策机构联系起来的制度安排”[4]159。史密特认为法团主义具有以下的六个理论特点：（1）在特定的社会场域下社团的数量非常有限；（2）同领域的社团组织没有形成竞争性的关系；（3）各种社团组织之间有着较为严格的等级区别和地位差异；（4）社团组织的机构具有功能分化的特征；（5）社团组织基本上由国家出面组织建设，或者其垄断性地位得到了国家层面的认可；（6）国家对社团组织的控制较为全面，几乎渗透到社团组织从领袖选择到管理框架的各个方面。