摘要：综合行政执法改革是建设法治政府的重要环节，执法水平更是治理能力的重要体现。依循整体性治理理论进行审视后发现，我国行政执法存在执法理念碎片化、执法机构碎片化、执法机制碎片化、执法方式碎片化等问题。需要推行整体性变革，消除碎片化管理，从树立整体执法理念、整合执法机构、协调执法机制、创新执法方式四个方面进行改革创新，构建整体性综合行政执法模式，实现执法服务的无缝隙供给。
关键词：碎片化；整体性治理；综合行政执法
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2016）06-0022-08
现代社会是个系统而复杂的有机体，维持社会整体功能有序运行，达到“善治”目标，必须要实现“概念领域和实务领域的有机联接”[1]（p.9）。综合行政执法是社会管理领域中的重要环节，也是建设法治政府的主要载体，执法水平更是治理能力的重要体现。就执法实践而言，执法部门和执法体制是特殊历史条件下的产物，既做出了应有的历史贡献，积累了一定经验[2]，也表现出了先天不足和后天失调，不同程度存在着执法体制僵化、执法主体单一、执法手段粗暴、执法效率低下等流弊，致使政府管理目标与公民生存目标相距甚远。为此，全国各地纷纷开展综合执法改革，将过去分散化的行政执法活动有效集中，不断进行综合行政执法改革，这不仅是深化行政体制改革的迫切需要，也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的内在诉求。执法主体力图通过系统、综合、协调的管理方式和手段创新来提升行政执法水平和治理能力，协调各方利益，重塑社会秩序，走出执法困境。笔者通过借鉴整体性治理理论，寻求逆碎片化管理思想，剖析、透视和破解行政执法管理存在的问题。
一、整体性治理理论与综合行政执法内在机理
（一）整体性治理理论溯源
整体性治理理论（Holistic Governance）是20世纪90年代对“理想官僚制”的批判和对“新公共管理”功能碎片化、公共价值偏离、沟通缺失的反思而逐渐形成的。经过近二十年的发展和完善，其理论主张和实践模式已得到众多西方发达国家的实践检验和现实认可，其理论核心主要是针对管理“碎片化”和服务质量差等问题[3]（p.48），强调以整体性为价值理念、以公民需求为导向，通过协调、整合和合作为治理机制，弥补传统官僚制和新公共管理理论的缺陷，提供全方位、合作化、无缝隙的服务供给，构建整体性政府体制。
关于整体性治理理论的源流，众多学者都不乏贡献和创新。英国学者佩里·希克斯（Perri 6）是整体性治理理论的集大成者，分别从政府组织、准政府组织和非政府组织三个维度，总结出五种政府管理形态[3]（p.29），为建立整体性治理理论体系、回应治理现实诉求起到了奠基性的作用；帕特里克·敦利威（Patrick Dunleavy）则以公众需要为出发点，强调整体性治理应该以公民、需求和服务为重点[4]（p.227），进一步树立了公民至上、需求为本和服务为基的价值理念；汤姆（Tom Ling）在实践基础上，把整体性治理分为“内、外、上、下”四个维度[5]，为整体性治理中组织整合提供了理论指导；波利特（Pollit）强调整体性治理应该从纵向和横向两个方向行动，努力实现四个方面的目标，即无缝隙服务的供给、更有效率地利用资源、增加政策的效果和促进主体之间的合作，更是细化了整体性治理的目标导向和衡量结果[6]。对于整体性治理理论在我国的引进和本地化，也不乏其人。周志忍是引入西方整体性治理理论的开拓者，出版了译作《网络化治理》，并且对整体政府的概念、体制、机制和运行管理等进行了系统的归纳和梳理，为政府推行整体性治理提供了理论参照[7]；竺乾威从新公共管理的衰微到整体性治理的勃兴，进行了全面而详尽的脉络阐述，指出后新公共管理时期政府的运作和部门的协调应该从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合[8]；胡象明则以公共行政的范式变迁角度为切入点，认为整体性治理契合了现实需要，批判了新公共管理过度追求市场竞争并导致政府部门服务分散、责任模糊、缺乏沟通，断定其已失去往日雄风而日渐式微，并乐观地预测整体性治理理论将成为公共管理的新范式[9]。另外，我国台湾学者彭锦鹏认为，相对于其他公共管理理论，“整体性治理理论”在价值理念、政府职能、组织结构和协调治理等方面都有创新性的变革，是一种新的公共行政学理论典型范式[10]；韩保中则更为系统地阐释了整体性治理的基本内涵、组织原则、运行机制和具体方法等内容[11]。这些关于整体性治理理论的系统论述和思想火花，在理论上为政府创新和无缝隙服务供给、整合碎片化功能提供了一剂良方。
诚如20世纪末新公共管理运动倡导用企业家精神去改造政府一样，21世纪的现实呼唤整体性治理理论用整体性价值和整合、协调的方式去实现新的变革，“对它的探索现在可能已准备就绪”
[12]。归结起来，整体性治理理论主要有两大渊源。一是盛极一时的以竞争为特征的新公共管理模式的衰微。新公共管理推崇运用市场化手段将政府“转向细分的公共部门单元”[13]，通过多个服务主体的相互竞争来产生激励机制、降低服务成本、提升服务效率来满足公民需求，但过度的竞争削弱了部门和成员之间的沟通意愿、增加了协调成本，“造成碎片化的制度结构”[14]（p.251），从而削弱了政府处理公共事务的能力和整体功能的发挥。二是以合作和协调为特征的整体性政府改革运动的兴盛。随着新公共管理理论范式的终结，其弊端和困境已充分显现，政府公共性日渐没落，技术理性超越价值理性，公共责任履行显得力不从心。为此，西方各国开始涌现了多种治理与政府改革模式，这些模式都是以信息化、制度化、常态化和合作化来实现公共价值、提高公共服务的品质、实现公共利益。通过梳理整体性政府相关理论后，可以总结出整体政府进行政府治理与改革模式创新的理论化系谱，即跨界性协同结构的理论化系谱（参见图1）[15]（pp.171172）。