德国森林国家公园的所有权及其公物管理与利用制度研究
摘 要 我国以自然资源为主体构建起来的风景名胜区一直以来广受门票费用过高以及违规开发严重的诟病。面对实践中所存在的问题，我国法学界的学者们则从自然资源之上的国家所有权以及这些风景名胜区作为公物时的管理与利用的制度本身所存在的缺陷进行了探讨和论述。本文认为，我国的物权法制度受德国法影响甚深，且德国行政法上的公物制度也较为成熟。因此，通过对德国森林国家公园的所有权制度以及其作为公物时的管理与利用制度进行较为深入的探讨，能对完善我国以自然资源为主体构建起来的风景名胜区的所有权以及公物利用制度提供有益的借鉴。
关键词 森林国家公园 国家所有权 公法法人所有权 公物支配权
作者简介：刘畅，中国社会科学院法学研究所2010级研究生。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-057-04
在当下，我国以国有自然资源为主体构建起来的风景名胜区存在着门票费用过高以及违规开发严重等问题。笔者认为，造成这些问题出现的主要原因是我国在这些自然资源之上建立起的国家所有权以及公物利用制度存在严重的缺陷。而他山之石，可以攻玉。对国外相关制度的借鉴有助于我国有关制度的改进以及前述问题的解决。具体而言，由于我国的民法制度与行政法制度都受德国法影响甚深，因此德国的相关制度对我国而言无疑具有更大的启发性。在德国，与我国风景名胜区相类似的是该国的国家公园。而在德国的国家公园体系中最具有代表性的则是该国的森林国家公园（该国建立的第一个国家公园就是东巴伐利亚森林国家公园）。因此，本文的内容也将围绕德国森林国家公园的所有权及其公物利用制度展开。
一、德国森林国家公园的公法法人所有权制度
（一）德国森林国家公园公法法人所有权制度的主体特定性
显然，森林国家公园所有权的归属是建立在森林所有权归属的基础之上的。因此，要探讨德国森林国家公园的所有权制度，就必须从该国的森林所有权制度谈起。从主体上讲，德国的森林所有权可以分为三类，即国家所有、除国家以外的其他公法团体（城镇或教会所有）所有以及私人所有。 而由于德国属于联邦制国家，因此，这里的国家所有就包括了德国联邦所有以及德国各州所有。因为，归联邦所有的森林在全国森林面积中所占的比重很小（只约占6%左右），且其使用的用途比较受限，只能用于军事用途或其他禁伐性的使用，所以德国森林国家公园基本上是在归德国各州所有的森林中建立起来的。 因此，德国森林国家公园的所有权就归设立它的州享有。前面已经提到，由于德国国家结构形式属于联邦制，所以州所有的森林国家公园也就可以称为国家所有了。而在此，还需要对德国森林国家公园的国家所有权制度做出特别说明：德国森林国家公园的国家所有权制度实质上是一种公法法人所有权制度。所谓公法法人，亦可称为公法人，是与私法法人相对的，基于公法或是公权的行使亦或是出于完成某种国家任务的目的而设立的法人。 详而言之，在德国的民法上一方面强调从形式上对私法法人与公法法人进行区分（基于设立的准据法的不同，或是设立的行为方式不同：公权的运用或是法律行为）。另一方面则强调公法法人在什么样的情况下应对其机关或其代理人为的行为负责。 而在行政法上则强调公法法人的存在是为了完成某种国家或者行政任务。当然，无论是德国民法还是行政法，两者在一点上是一致的：公法法人拥有一个统一的权利能力，基于这个统一的权利能力，公法法人可以在法律所规定的范围内以主体身份参与到民法或行政法法律关系当中去。具体到德国森林国家公园而言，根据德国法的规定，作为德国森林国家公园所有权主体的联邦各州属于公法社团法人。而所谓公法社团法人，是指“基于公法而设立的，由社员组成并自治，在国家的法律监督下以公权力行为执行国家任务的具有权利能力的组织体。” 而这一类公法法人在民事以及行政法律关系中的独立意志的体现，则是通过其组织内部的机关（如州长）及其机关成员（公务员）在法律规定范围内的行为表现出来的。由此，德国森林国家公园的国家所有权制度的一个非常重要的特征也就显现出来了，那就是主体的特定性。而在我国，虽然风景名胜区内的自然资源所有权的主体也是国家，但它却被我国的法律制度（主要是《物权法》）及主流理论构造成了一个高度抽象化的存在。
（二）德国森林国家公园公法法人所有权行使的完整性与受限性
就德国森林国家公园所有权的性质及内容而言，毫无疑问，属于私权性质的所有权，自然也是完全所有权。 而由于森林国家公园所有权主体的特定性得到了德国法的有效保障。由此而论，德国森林国家公园公法法人所有权制度使所有权权利内容的完整性与特定性得到了很好的体现。
另外，由于这一所有权的主体与客体自身存在特殊之处，所以德国相关法律就从这两个方面，对这一所有权行使进行了限制。详而言之：
1.在主体方面：《德国民法典》第46条规定了拥有森利国家公园所有权的联邦州，作为公法社团法人其行使所有权时，必须符合设立它这一主体的目的，比如利用森林国家公园进行营利性的经营活动就明显超出了设立它这一公法社团法人的目的范围。
2.在客体方面，（1）由于公园内的森林资源蕴藏丰富，其中诸如浆果、蘑菇等果实植物甚至对满足个人生存只需要都具有重大价值。所以，出于维护个人生存权之目的，德国《联邦森林法》以及各联邦州的《森林法》都明确禁止森林所有权人，当然也包括森林国家公园所有权人，以行使亦或是保护所有权为由阻止他人进入森林采集浆果、蘑菇等果实植物。（2）自上个世纪70年代以来，随着德国公众环保意识的日益增强，德国政府（联邦及各州）对森林生态价值保护的日益重视，德国《联邦森林法》以及各州之《森林法》都把对森林环境的保护放在了立法价值的首位。 所以，在这些法律中，都明确要求森林所有权人，当然也包括森林国家公园所有权人，在行使所有权的时候，必须注意对森林充裕良好之生态环境的保护，不得对森林进行掠夺式砍伐的义务。 （3）由于公园属于被命名而负有公物负担的公物（对于命名的含义及其具体的法律效果将在下文中做专门阐述），所以在命名持续期间，公园都属于禁止流通物。（4）德国法对森林国家公园生态价值的具体定位与一般森林生态价值的具体定位存有不同。它强调森林国家公园的生态价值应主要体现为向公众展现完整的森林自然演替的过程，以此拉近公众与森林之间的距离，从而激发公众保护森林资源的环保意识。因此，德国《联邦森林法》、各州《森林法》中规定的，森林所有权人负有强制砍伐病木并进行森林恢复的义务， 对森林国家公园的所有权人原则上是不适用的。相反，拥有森利国家公园所有权的联邦州负有强制性的不作为义务，对森林国家公园核心区内所发生的风灾、雪灾、森林病虫害都必须任其自然发生，乃至于因自然原因而引发的森林火灾都可以不组织扑灭。 以此来保证森林国家公园中自然演替的正常发生。
二、德国森林国家公园的命名及其法律效果
（一）德国森林国家公园的命名
在学理上，关于公物有一类重要的区分，那就是自然公物与人工公物。所谓自然公物，是指不需经人工加工就可以其实体形态作为公用之物，诸如森林、海滩、江河就是最为典型的自然公物。所谓人工公物，是指需经人为加工、建造之后才可用作公用之物，比如行政机关用作办公用途的大楼，市民广场等就为人工公物。 虽然德国的森林国家公园区内70%左右的区域属于核心区，且在这一区域内绝对不允许进行任何的景点开发。 但是，在公园整个区域内修建有密度较大的各式游道（汽车道、自行车道以及人行道）以及指示牌等交通设施。而且在非核心区域内还建有陈列室、标本室以及供电、供水等各种设施。 所以，德国的森林国家公园与森林存在本质不同，它需要人工进行建设、加工后方可投入使用。所以，德国森林国家公园属于人工公物。之所以要在此处强调这类区分，是因为对于公物而言，它必须经有关机关以一定的方式进行命名后方可投入使用。所谓命名，是指“行政主体对私法上的财产做出开始公用的意识表示，从而使其成为法律意义上的公物的行为。”对于自然公物而言，基于其自身属性，有关机关往往采取默示命名的方式直接交付公众进行一般使用。但对于人工公物而言，其必须经有关机关通过明示命名方式的后方可投入使用。因此，作为人工公物的德国森林国家公园就必须经有关机关明示命名后方才可以供公众参观、游览。具体而言。根据德国基本法的规定，德国奉行联邦制，德国联邦政府无权对国家范围内的森林国家公园进行直接地行政管理，而只能制定较为宏观性的法律并交各联邦州具体执行。联邦州则拥有批准设立森林国家公园、制定具体的管理法规以及对公园进行直接管理的权力。而直接行使批准设立权的机构则是州议会。所以，在德国，森利国家公园的命名是在州议会通过同意设立其的决议形式来进行的。