社会建构理论对我国警务改革的指导意义
内容摘要公共行政的社会建构思想支持社会组织或成员的自治，即通过协商、互动与合作来维持社会秩序的治理方式。警察作为公共行政的一个重要组成部分，可以借鉴社会建构的思想来应用于警务改革和解决社会治安问题。
关键词 社会建构 公共行政 警务改革 社会管理
作者1庄琳，南京森林警察学院副教授；2胡建刚，南京森林警察学院教授，南京大学政府管理学院博士生。（南京：210046）
不断深化警务改革，不仅是提高公安机关社会管理能力和绩效的必然需要，更是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要组成部分。警务改革的目的在于增进社会治安秩序的稳定和提高公众安全感，其需要处理的核心关系是新形势下的警民关系，即如何认识新形势下“民”的特点？如何定位新形势下“警”的角色？社会建构理论作为强调社会组织或成员自治的理论，其主张对推动我国警务改革和解决社会治安问题具有积极的启发意义。
必须从战略高度认识和推进社区警务建设
社会建构理论支持社会组织或成员的自治，即通过协调、互动与合作来维持社会秩序的能力。这一理论对警务改革的积极启示，就在于社区警务的提出与建设。所谓社区警务，是社区居民在警察带领、指导、支持下采取各种合法手段、方式，充分研究社区问题，开采社区资源，改造社区环境，强化自卫互助，以全面、系统、长效维持社区公共安全的思想、活动和方式方法体系的统称。其核心理念旨在倡导警方和民众之间建立一种相互合作的关系，通过双方共同的努力，来降低侵害人身和财产案件的发生，提高公众生活品质。因此，社区警务设定的目标就在于不断地激发社区民众预防和打击犯罪的热情，最大限度地挖掘社区治安防范资源，使社区民众成为社会治安控制的轴心，警方和社区共同构筑治安防范网络，民众成为社区控制犯罪的重要力量，降低犯罪主体构成的潜在危险，创造更安全的邻里生活。
从世界警务发展的历史来看，在现代职业警察产生以前，社会的安全控制主要是由普通社会公众来完成的，如古代英国曾经采用的擂鼓鸣金捕盗制就是一种群众性预防、打击盗窃的措施。在我国，战国时期商鞅创立的“什伍联防、连坐制度”，宋代王安石变法推行的“保甲制”，明代王阳明创立的“十家牌法”、“舍旧图新簿”、“击鼓呼应”等做法都具有社区警务的某些属性。特别是建国以后，我国公安工作形成的“专群结合、群防群治”的经验更是初步具备了社区警务的特征。群防群治工作最早源自于治安保卫委员会的成立。新中国建立初期，在镇反肃反运动中，全国城乡各地普遍建立了治安保卫委员会（即治保会），这是我国最为完善的群众性自治组织，是公安机关依靠群众维护社会治安、开展群防群治工作的重要力量。上述中外警务历史的发展表明，民众本来就具备自我防范的意识，公众实际上已经承担了警察的部分职责。
但是，我们也必须看到，社区警务模式的提出是有着深刻的时代内涵的。就我国警务发展现状而言，“枫桥经验”仅仅适应我国计划经济时期的封闭静态社会结构，随着改革开放的深入和对外交流的增加，原来的群防群治组织形式和工作模式很难适应当前动态社会的需求。因此，我国公安机关自上世纪80年代起就开始探索现代社区警务的创新。2002年３月，公安部召开“杭州会议”，以“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”为目标，提出在全国范围内推广社区警务建设，实施社区警务改革，建立适应社会治安需要的警务机制。2006年9月19日，公安部下发了《公安部关于实施社区和农村警务战略的决定》，文件强调，“逐步建立与新型社区管理体制、社会主义新农村建设相适应的社区、农村警务工作新机制，为推进城市社区和社会主义新农村建设、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会创造良好的治安环境”，更是将社区警务的发展提高到了战略的高度。其意义在于：社区警务作为一种警务“战略”，核心是改变传统的警察与社区隔离的警务战略，使警务工作重点向社区延伸，实质是倡导一种以社区、服务、治本为导向的警务状态，以满足公众对公共安全的诉求。具体来说主要体现在两方面：一方面，警察通过与社区的互动，从居民那里得到很有价值的信息，因为这些居民正生活在犯罪活跃的地区。为了使居民与警方之间的合作更加顺畅，警察不能过于注重自己的权威、强硬的职业形象和保守秘密的倾向，而应转向“服务性”，它强调向居民提供服务，满足居民的需求。［1 ］另一方面，通过社区警务能让居民直接感知到警察并与之密切联系，居民可以就社区面对的治安问题与警察共同商讨，这些事务包括犯罪预防、侦查逮捕罪犯、调解邻里纠纷、维护社区安全和降低居民对犯罪的恐惧感。
积极培育警务市场和发展辅警体系
社会建构论认为，我们描述与解释世界的方式是可以通过人们主动的协商与合作进行建构的，这实际意味着积极发挥人类互动与合作是富有建设性的。各种建构都是可能的存在，没有哪一种建构是普适的，一种建构也许只对应某一特殊的地域或历史阶段。因此，我们不能仅限于现存的描述与理解世界的方式，可能性的创造依赖于新的看待世界的视角，新的行为模式会在新的理念下得以建构。从20世纪70年代起，传统公共行政模式受到质疑，公共治理模式作为一种回应开始登上历史舞台。公式治理理论的提出实际上反映了公共事务治理的一种新的建构，即摆脱由政府主导公共事务管理的单一主体的传统，建立政府、市场和公民社会三者相互依赖与合作的公共事务治理模式，进行资源优化配置，努力寻求政府、市场和第三部门治理社会的互补机制，以更有效地提供公共物品和公共服务。这种社会建构将以往的政府自上而下的单向度运行模式，转变为由政府部门、企业、非赢利组织和公民个人等各方面共同参与的多向度运行的协商互动合作体系。
作为政府行政的重要组成部分，现代警务的社会建构思想同样也支持公众的自我治理能力和维持社会治安秩序的能力。只要有民众、企业或其他非政府力量参与到社会治安防控之中，警务的社会建构便能发轫，但是否能够发育完善直至成熟，则取决于私人警务市场的培育以及辅警制度的建立。目前，政府性公共警务供给与市场性私人警务供给并行的二元供给格局，是欧美国家警务的发展潮流，也是我国警务改革的一个方向。西方各国成立大量的商业性保安服务公司，承担了原有警察履行的部分职责，以商业化运行的方式为个人、企业甚至政府提供安全保卫服务，政府将押运犯人、看守监狱、守卫核电设施、保卫军事基地、大使馆警卫等安全保卫工作以契约的方式承包给保安公司，而这些领域在过去一度被政府所垄断。
在新的政府、市场和公民社会相互依赖与合作的公共事务治理模式中，除了吸引社会力量开发警务市场外，社会警务资源的有效整合，还必须借助完善的辅警制度。辅警是独立于正式警察组织的组织，它的职能是辅助或者部分替代正式警察来维护社会治安秩序及预防犯罪。目前，我国辅警的构成主要有三大类：一是直接受雇于警察的辅警队伍，如交通协管员、治安员等；二是受雇于企业的辅警队伍，如保安；三是社会志愿服务者提供义务的警务服务。辅助警力的最显著特征就是市场化运行，但实际上，我国的辅警从未具备过市场化的功能，即使是保安服务公司，也是在警察行政化管控之下，没能独立地按市场规律去发育成长。辅警制度比较发达的英、法等国，都是通过专门的立法来完善辅警队伍的建设和运行的。我国由于立法上的欠缺，辅警的来源比较随意，整体素质不高、职能职责不清晰，辅警业务呈现出有需求但无标准、有市场但不规范的特点。辅警建设的不规范，不但影响警务市场化的培育，而且最终会影响辅警自身的发展甚至生存。