党内法规与国家法关系研究
摘 要 党内法规是管党治党的重要依据，也是依法执政、依法治国不可或缺的一部分。但是党内法规到底是软法和社会法，还是因中国共产党执政党的地位而使其性质具有特殊性，以及其与国家法之间的具体关系，都是应该进一步厘清的问题。本文认为在确定了党内法规的性质和与国家法之间的关系后，才能进一步保障国家法治的统一。
关键词 党内法规 国家法 性质 关系
作者简介：庞宇凡，西北政法大学行政法学院，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-007-02
党内法规一词是我国独创，最早是1938年毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议报告中提出的，之后历届领导人沿用，并出现在《中国共产党党章》之中，进而成为一个稳定并被频繁引用的概念。但是党内法规的基本性质一直众说纷纭，目前学界的主流观点是以姜明安教授为代表的软法说、社会法说。姜明安教授认为，剖析党内法规的一般特征，其实是与国家法和硬法相对应的社会法和软法豍。笔者认为按照姜明安教授的观点，首先将党内法规定性在“法”的范围内是准确的，但是进而将其特征与社会法和软法进行对比后将其定性为软法，则是不准确的，要想真正定性党内法规的基本性质，应该先从其与国家法的对比开始，分析这二者概念、特征等的异同点，进而得出党内法规的一般性质。
一、 国家法的概念、特征
当前，法学界对于国家法的概念也并没有统一一致的说法，国内权威性的法理学教材通说认为，国家法是国家制定法，是由国家机关（通常是国家的立法机关）按照一定的立法程序制定或者颁布，以法律价值理念为指导，具有普遍约束力，并在司法實践中不断加以完善的规范体系。这种说法较为全面的概括了国家法的内涵，也较为精准的阐述了国家法的性质。同时，主流观点认为国家法需具备四个特征：（1）法是调节人们行为的规范；（2）法由国家制定或认可，这里的国家具体体现为各有权的国家机关；（3）法规定人们的权利、义务、权力；（4）法由国家强制力保证实施。关于我国国家法的立法权限和程序的规定集中体现在《中华人民共和国立法法》中。
二、 党内法规的概念、特征和基本性质
十八届四中全会中正式提出了“完善党内法规体系”，这对于党内法规具有划时代的意义，这意味着结束了此前学术界关于党内法规一词的学理性概念以及党内法规提法是否合理的众多争论。根据2013年5月27日中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条的规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。首先，这一概念直接表明了党内法规的制定主体是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，并不包括市级及其以下，这对于党内法规数量和质量的规范都大有裨益。其次，规定了党内法规的调整、规范对象是党组织的工作、活动和党员行为，这就可以得出与党员行为有关的活动党内法规都可以调整规范豎，这也是党内法规规范性的体现。最后，概念揭示出党内法规的表现形式是党内规章制度，另根据该《条例》的第四条党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，所以根据表现形式和名称可以判断出部分文件是否属于党内法规，这对于党内法规的界定也具有很大的意义。
通过以上分析，基本上可以解决党内法规“是什么”的问题，但是党内法规的基本性质该如何准确确定也是一直以来争论不休的问题。目前学术界的主流观点都认为党内法规是社会法和软法，但是笔者并不是很认同这种观点。笔者认为将党内法规定性成社会法和软法，并不能准确地说明党内法规的基本性质，笔者认为它是一种特殊的国家法。首先，从国家法和党内法规的共同点来看，党内法规具有规范性，而规范性也是国家法重要的特性之一，并且党内法规和国家法都将权利和义务作为实质的核心内容，这就使得党内法规与国家法在表现形式和实质内容上都有了共通之处。其次，从中国共产党的地位和作用来看，中国共产党是中国的执政党，代表的是广大人民群众的利益和意志，其制定的党内法规自然是代表了公共的意志，国家法体现的是国家意志，作为民主的国家，国家意志的体现也必须是人民和公共意志之所在，所以此二者所代表和体现的意志和利益从本质上看是一致的。再次，党规党纪严于国家法律，这是由中国共产党的先锋队性质决定的。党只有以更严的标准、更严的纪律，要求和约束各级党组织和广大党员干部，才能永葆先进性和纯洁性。治国必先治党，治党务必从严的说法，充分说明党内法规的规定要严于国家法。软法是国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则豏。这说明软法实际上是更加倾向柔性规则的，在适用的强度和适用的普遍性上都不及刚性规制。国家法更多体现的是刚性规则，而党内法规作为严于国家法的规范，其体现的肯定是刚性规则而非柔性规则，从这一点来看，将党内法规定性为软法有失妥当。最后，从实践发展来看，未来国家法的形成、发展和运行都应该拓宽现有的范围，仅仅局限在现有范围将无法适应飞速发展的现代社会，而党内法规应该是其吸纳的首选要素，而且党内法规在实践中约束广大党员主要是依靠党员内心的信仰、信念和坚定的意志品质，这正是国家法所需要的。要想真正建成法治国家，首先必须使广大人民群众对法律有发自内心的信仰，在这方面党内法规可以说最具有值得借鉴的经验。综上，笔者认为将党内法规定性为软法并不合适，其不仅兼具了国家法的某些特点，更具有国家法不能比拟的先天优势。诚然，现在就将党内法规视为国家法是盲目轻率的行为，但是就目前的实际情况来看，党内法规至少可以成为一种特殊的国家法，这将给依法治国注入生机和活力。
三、 党内法规和国家法的关系
根据上文的论述，笔者初步将党内法规定性为一种特殊的国家法，那么理清这二者之间的关系对于此后党内法规的发展和走向有深远意义。党内法规是否能发展演变成国家法亦或是成为和国家法平行的社会规范的表现形式，都必须先解决其与国家法之间的关系问题。任何两个事物之间的关系都是相互的，党内法规和国家法亦是如此，总体上表现为两点：党内法规对国家法的促进作用和国家法对党内法规的保障作用。