信赖利益的保护与界限
摘要：最高人民法院公布第一批行政审判十大案例中，有一件涉及到信赖利益的保护问题——郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案（简称本案）。由于信赖利益保护关涉到建立诚信政府、加强人民对执法公权力的信心，有无比重要的价值，甚且关涉到法律秩序的安定，因此在现代宪法学上，恒将此原则视为“法治国家理念的核心”。本文将以本案作为讨论信赖利益保护与界限的例子，以呈现此可称为行政法学与行政程序法中最困难、也是由纯学理所汇集而成的理念之概貌。
关键词：信赖利益 保护 界限
一、判决内容
最高人民法院公布的第一批行政审判十大案例中，有一件涉及到信赖利益保护的问题——郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案（简称本案）。由于信赖利益保护关涉到建立诚信政府、加强人民对执法公权力的信心，有无比重要的价值，甚且关涉到法律秩序的安定，因此在现代的宪法学上，恒将此原则视为“法治国家理念的核心”。这一个原则是典型的不见诸于任何法规的规定在前，而是透过公法学理的专研后，广泛形成司法审查的原则，且提升为法治国家的基本原则后，才成为拘束立法权、司法权、甚至立法权的指导原则之一。
鉴于行政权力是所有国家公权力使用最为频繁、也最容易滥权的为避免行政公权力出尔反尔、让民众相信公权力行为的信心可能顿时灭失，信赖利益保护在二次大战以后，已经提升其重要性，与行政裁量及具体行政行为一起，成为行政法学的一个重要制度。
本文将以本案作为讨论信赖利益保护与界限的例子，以呈现此可称为行政法学与行政程序法中最困难、也是由纯学理所匯集而成的理念之概貌。
（一）基本案情
1995年11月，郑州市中原区豫星调味品厂（以下简称豫星调味品厂，个体工商户）与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复，该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。
1996年12月，郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证，载明土地性质为划拨，面积12612.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。2006年12月，郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定（以下简称4号决定），理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记。该厂进而向省政府申请复议未果，遂提起本案诉讼，请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。
（二）裁判结果
郑州市中级人民法院一审认为，豫星调味品厂当时不属于可补办用地手续的范围，郑州市政府作出被诉注销决定符合《河南省实施（土地管理法）办法》相关规定，遂判决维持4号决定。豫星调味品厂上诉后，河南省高级人民法院在二审及其后的两次再审中，均以基本相同的理由分别作出驳回上诉、维持原判和维持二审判决、维持初次再审判决的处理结果。
最高人民法院提审后认为，豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。但是，被诉4号决定将错误登记和颁证完全归因于该厂和闫垌村三组采取“欺骗手段”，而当时有关申请表中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。而对于行政机关审查不严问题隐而不提，事实认定有误。同时，4号决定剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响，郑州市政府既未事前告知该厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，所做的针对法定代表人的调查笔录既未告知调查目的，也未告知可能因涉嫌欺骗未如实登记、行政机关拟注销涉案土地使用证等情况，不足以使该厂在4号决定作出前进行充分的、有针对性的陈述和申辩，程序明显不当。此外，4号决定未充分考虑涉案土地在政府收取出让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护（如需查清是否存在发证到注销期间合理投入），遂于2016年判决撤销一、二审及两次再审判决，确认郑州市政府作出的被诉4号决定违法。
（三）典型意义
本案典型意义在于，加强对各类非公有制经济市场主体的产权保护，是当前人民法院的一项迫切任务，行政审判在监督行政机关依法行政方面意义重大。本案中，郑州市政府针对其十年前的错误颁证行为，仅以申请人采取“欺骗手段”为由一注了之，没有考虑当事人曾在申请表中据实填写“个体”而行政机关未尽到审慎审查义务，亦未核实当事人多年来对行政机关的信赖利益、房地产开发因素以及注销程序的规范性、正当性，被最高人民法院指出事实认定有误，程序明显不当。最高人民法院同时指出，对于信赖利益及如何弥补问题，可由郑州市政府在判后组织调查并作相应处理。本案的终审判决纠正了下级法院前后作出的四次判决，对于保障非公有制经济主体的实体权益、彰显正当程序价值和体现司法权威性，具有重要的审判监督价值。
二、本案判决之评析
（一）本案值得赞许之处
本案基于保障公民财产权的立场，对于行政机关过往作出的违法颁证行为，不允许动辄主张原告取得国有土地使用证乃是使用欺骗手段，从而不值得予以保护，乃是强调信赖利益保护的一个典型案例。行政机关作出违法的行政行为，原机关或其上级机关，本应本着“有错必纠”的精神，一旦发现错误，应立即予以纠正，这也是第一批十大行政审判经典案例中的“居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案”（第三案例）中最高人民法院认为该案的“典型意义”——法治政府要求行政机关在执行职务时必须勇于负责与担当，虽然行为当时主管机关确实无法发现真相，在依职权判断而为行政行为后，不管是原决定机关或者是其上级机关，在发现有事实足以怀疑原行政行为的合法性时，即有义务加以改正。