选择性执法的困境及克服路径
【摘要】选择性执法作为行政执法的一种客观现状，其必然存在的病灶被不断放大导致日渐陷入困境。导致这种困境的原因既有制度本身的原因，也有操作程序的影响。针对不同的因素，对困境的克服路径也有所差异。现有条件下，消除选择性执法的现象是不可能的，只能在实践操作中寻求一种灵活的更为全面的综合执法手段来尽量克服选择性执法的弊端扩大化。
【关键词】选择性执法；困境分析；克服路径
随着我国法治进程的推进，法律爆炸与执法资源不足的矛盾导致法律并不能发挥完全的作用，以解决在转型时期的大背景下的诸多社会矛盾。选择性执法本应是在现有执法资源不足的无奈限制之下采取的相对灵活的在成本控制之内的一种执法方式。但近年随着舆论对一些个案的影响导向加深使得选择性执法日渐陷入一种困境。本文将在分析选择性执法的形成因素和困境成因的基础上，提出相应的克服方法，并期望在完善行政执法的领域中寻找可能性。
一、选择性执法的形成因素
在行政法领域，由于行政法领域的特殊性，选择性执法就变得不可避免，这些特殊性，就是选择性执法产生的最原始根源。行政法领域的特殊性在于：第一、领域广；第二、执法主体不固定；第三，执法成本高；第四，执法程序不明确。
首先，行政法领域所设范围极广，在一个法制健全的国家，行政法往往是最庞大的法律板块，这种从“摇篮到坟墓”式的行政服务或行政管制已经渗透到公民生活的方方面面。在如此强大的行政法势力面前，公民自然对行政执法体会深刻。但是正因为这种广泛性，行政执法想要贯穿所有领域，必须具备强大的后备资源支撑。如果执法资源不足，就难以保证所有成文行政法得到实施。执法主体就不得不另辟蹊径，寻找一种尽可能全面的执法路径。选择性执法就由此产生。
其次，行政法的执法主体广泛，并不固定，有些领域出现执法真空区，有些领域却是权利重叠领域。在行政权力未合理规划分配的情况下，行政执法也会出现混乱的一面。我国行政执法机关在执法过程中，各有不同的执法标准，当各种标准不能匹配时，就会出现执法程序的脱节。有时候国家进行统一调控时，会采取“严打”等方式管理这些监管不力的领域。但这并不是一种常规形态下的行政执法。在没有一个统一的主体进行行政执法全方位监管时，就会出现选择性执法的现象。个别机关通过选择性执法完成自己在该领域内的执法任务。
再次，行政执法成本高，而国家无力负担，也是出现选择性执法的重要原因。经济学家戴志勇学者在用经济学的成本理论分析行政执法时就引入间接执法成本的概念，通过该概念说明，法律没有得到更好的执行有执法成本的原因所在。（间接执法成本指当法律本身由于不能适应情势的变化而不尽合理、甚至为“恶法”时，法律的严格实施可能导致社会损失或社会收益的减少，如无效率价格管制引起的社会福利净损失。[1]）行政机关虽然应该深信法律必须被完全执行，实践中资源的有限性和执法成本的高昂使得行政机关不得不通过裁量权来进行选择性执法。
最后，我国欠缺明确且规范的行政执法的程序性法律文件，也是选择性执法出现的原因之一。我国一向重视实体法而忽视程序法，在行政法领域尤其如此。除了一部《行政诉讼法》以外，没有其他统一的行政执法方面的法律法规。各地纷纷出台一些针对具体事项的行政执法的法律文件，只能做到具体问题具体解决。而没有出台法律文件或政策的行政执法领域就无法规范运行，选择性执法或不执法就无法监督避免了。
二、选择性执法的困境成因
选择性执法有利弊两个方面，但随着舆论监督的加强以及社会法治观念的加深，选择性执法的弊端愈发被关注甚至放大，选择性执法也日渐走入困境之中。这其中的因素是多方面的。
第一，选择性执法是对平等权的间接挑战。平等权是宪法多规定的权利，每个公民都享有此项权力。几年来，涉及平等权的案件层出不穷，公民对平等权的意识也不断增强，如“乙肝歧视案”、“公务员录取身高歧视案”等。以行政处罚为例，行政执法处罚了相对人而没有处罚其他同样违法者。对于被处罚的相对人，行政处罚决定的做出是有合法合理依据的。但对其他违法者来说，未处罚是执法不严执法不力的后果。执法主体并没有直接的侵犯相对人的平等权，而是通过这种区别的对待行为间接的损害了这种平等的权利。尽管如此，对于平等权的过高要求依然使得选择性执法没有立足空间。相对人在被处罚时难免会存在这样一种心理：如果每个人违法，就必须全部受罚。如果可以不受罚，就必须一视同仁，这是绝对平等的要求。如果出现相对人臆想的“针对性”，那么相对人就很难服从这个绝对，也难以服从法律。正如美国学者戴维斯所言，“或许我们法律制度中百分之九十的非正义都来自裁量，而只有百分之十来自规则”。当那些认为自己同他人是平等的人在法律上得到了不平等的待遇时，他们就会产生挫折感，亦即产生一种他们的人格和人性遭到了侵损的感觉，强化了他们的不平等感。刻意采取区别对待，其选择的依据并不是事物本质的不同，而是为了执法的便利、执法对社会现实的应变性需要，甚至出自执法主体自身部门利益的角度出发，根本上违背了平等原则。[2]
第二，选择性执法为权力寻租提供很大的操作空间。在选择性执法中，执法主体对对象、时间、地点有较大自由裁量权，而且会有一定“疏漏率”。在此自由裁量权内，执法主体具有可以操控此“疏漏率”并被认可。在没有相关和相关责任追究机制的情况下，这种自由裁量权就容易滋生腐败和渎职，成为权力寻租的温床。反腐力度已日渐加大，在大的政治环境下，对自由裁量权的控制盒监督必然会更加严格。选择性执法最大且最令人担忧的弊端就是易发权力寻租。因此，这是选择性执法走向困境的最重要的因素。
第三，抽象意义上，选择性执法易使公民丧失法律信仰。选择性执法的存在，一方面使得公民对违法行为存有侥幸心理，寄希望于逃避法律责任的追究，另一方面使得法律在贯彻执行时容易存在更大的阻力，增加执行难度。我国正处于法治建设时期，各项事业都在转型期中，社会矛盾激增。法律应当发挥更加强有力的作用帮助解决社会矛盾。在社会管理创新中，法律的地位也是不容忽视的。因此，如果在法治不健全的情况下，公民普遍丧失法律信仰，即是我国法治建设的困境，也是整个社会建设的困境。