【摘要】政治学者安德鲁·海伍德认为：“政治问题的争论往往归结为关于‘术语’真正意义的争辩”，因此本文首先对制度的定义做了阐述和分析，指出制度所具有的广泛性和必然性。接着论述制度改革和创新提出的要求，并对制度如何持久的延续下去，制度的可延续行对制度的执行具有什么样的影响这些问题做出解答。最后，针对我国当前现状，着重分析“朝令夕改”所产生的原因和导致的后果，探讨我国制度的形成和推进并做出建议。
【关键词】制度；可持续；政府；价值观；规则
一、制度的定义
马克思说，“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”，而且是必然产物。从交往和社会关系中产生的制度，乃是社会化了的人类群体的结合方式，是稳定、规范、固化的社会关系。生产力的发展变革了人们的生产生活方式，逐步形成大家共同遵守的道德和行为规范，这些规范又进一步促进了制度的形成，并不断加以修改。
制度范围很广，既有各种法律、章程、条例、准则等，又有社会的风俗、习惯、传统、惯例、道德、伦理等。不同主体价值尺度的不同自然会对制度提出各种各样的标准，但就制度本身而言，尤其是从哲学层面审视制度的时候，只有那些既体现制度本质要求、有利于社会进步和人的全面发展，同时又有助于制度持续演进和发展的标准，才是合理的、可取的。本文从可持续角度出发，以逻辑评价标准为准石，对制度评价标准进行探索和研究。
二、制度的要求
俗话说“铁打的营盘，流水的兵”。一个制度的存在，就如同营盘，就是以规矩定方圆。是保证正常秩序的基础。许多案例证实，中国基层政府，不管是出于改善管理的需要，还是地方竞争的需要，或者是出于主要领导人个人政绩的考虑，都有足够的动力来推动基层治理创新。但是，还有需要关注的问题：如果这些创新是值得肯定的，那么，在制度创新中所形成的一些好的做法，能否延续下去？如果政府政策因当政者换届选举而不可持续，这样的制度又有什么意义？自2006年小泉下台之后，日本首相五年7换，政治层面的频繁变动没有对社会稳定和经济发展造成实质的不良影响，稳定制度下的政策执行的一贯可持续性发挥了相当大的作用。
制度的内容是客观的、具体的、历史的，要随着生产力和社会关系的变化而变化。任何一种制度都不是亘古不变的、完美的、能解决一切问题的最高或者最终的制度，都必然具有局限性，即都要受当时社会形态和社会环境的制约。制度作为社会意识形式，在变化发展的速度上滞后于社会形态和社会环境的变化，成熟的和完善的制度随着时间的推移和条件的变化将趋于保守并产生惰性。所以，制度具有不确定性，然而制度本身应当在一定时间段内具有相对的稳定性、确定性，这是对制度的最低要求。
制度主义理论告诉我们，制度的产生是因为有制度的需求，一种制度的可持续性意味着必须要使该制度形成“路径依赖”，也就是说，要让一种制度得以延存，就必须使该制度所涉及的“相关人”（管理者和被管理者）对该制度规则产生需求，形成依赖。这也就是说，一项好的实践，必须经过“制度化”才能得到延续；而这样的“制度化”必须通过把管理者（政府或领导人）的管理需求，转化为被管理者（民众）的社会需求才能形成长久的制度“惯性”；要培养这种制度“惯性”，就必须开发和“制造”民众对于这种“制度”的依赖。使制度能以默默的不可动摇的力量，引导社会发展的方向，从而促进人类社会和人自身的发展。朝令夕改只会使人们面对不断变化的制度无所适从。关于这点罗尔斯曾说过：“即使在法律和制度不正义的情况下，前后一致地实行它们也还是要比反复无常好一些。”
三、制度的不可持续性所带来的危害
第一，会动摇政策或制度的稳定性和延续性，从而减少制度的效果。制度对经济发展和组织效率提升的意义不言而喻的，没有一个好的制度，任何国家或企业都是难以良性、持续发展的。好的制度会为经济发展提供有效的产权保护、激励人们投资于生产性领域、促使人们努力工作和积极创新、抑制人的机会主义行为和减少交易费用。然而，好的制度要起作用，需要一个前提，就是制度本身要有保持一定的稳定性和延续性。这是因为，政策或制度是人们的行为依据，能为人们提供某种预期，使人们在采取不同的行为时，能计算出这些行为的成本与收益，在比较各种行为的净收益后，人们通常会采取使自己利益最大化的行为。一旦政策或制度是稳定的，人们的预期也就是稳定的，从而做出决策时面临的不确定性就会大为减少；而一旦政策或制度是“朝令夕改”的，那么这些政策或制度就失去了其应有的引导性功能，他们不仅不会给人们带来稳定的预期，反而会加剧人们面临的不确定性，使人们无所适从，难以做出好的决策。因此，人们会尽可能减少投资，从而导致经济增长缓慢。
第二，朝令夕改会严重损害政府的威信，使政府丧失其公信力。其一，一个法治的社会应该是有令必行，令行禁止的。而政府对自己所做出的政策在短时间内出现反复，百姓就会对政府的决策能力产生怀疑，政策也失去了其应有的严肃性。其二，由于政策变动，政策执行者也会对政策产生困惑，不能准确理解和把握政策，从而导致执行中出现诸多偏差和问题，导致政策无效甚至是起负面作用。其三，政策的反复极大地浪费了社会各方面的资源，如立法成本、宣传贯彻成本等。
第三，导致社会无法生成出合理、有效的规则和秩序。社会规则和秩序的形成是一个逐渐演化的过程，在这个过程中，政府政令的稳定性和合理性至关重要，如果政府政令合理、稳定、具有前瞻性和公正性，那么就会引导社会规则和秩序向好的方面循序渐进的演化，生发出一种合理的、有效率的、较公平正义的社会规则和秩序。而如果政府朝令夕改，就会导致以下后果：一是搅乱规则和秩序的演进路线，因为民众在推动规则和秩序演进时，常常会依照政府政令来进行，如果政府朝令夕改，就会导致他们无所适从，从而搅乱社会规则和秩序的演进方向；即便民众能寻找到一种突破政府政令约束的代表未来发展方向的演进路径，但其成本也可能会因为政府朝令夕改而增大许多。二是，朝令夕改下，人们找不到一种可以参照的价值观体系，主流价值观的建立，进而社会规则和秩序的生成都会因此而受到阻碍或延迟。因此，如果一个政府喜欢朝令夕改，那么将难以生成合理、有效、公平主义的社会规则和秩序。
制度是抽象的，又是具体的，但制度所产生的影响是实实在在指引着社会的发展方向和规则的建立，要保证制度的前瞻性和准确性，在把握社会、经济、政治发展的现状的前提下，充分考虑当前和未来的可能发展态势，才能保证遇到一些突发事件时，不至于大幅度的调整政策，而是能大体上保持政策的延续性和稳定性。此外，制度的制定者应该代表相关利益方的绝大多数人，以他们的利益为出发点，并充分考量利益实现中可能出现的博弈，制定出具有可操作性的对策来避免狭隘利益团体对制度合法性的侵蚀，制度推行得到大多数人的认可之后，才能切实维护制度的权威性，使之具有稳定性和持续性。
参考文献
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