摘要：目前，有必要通过研究新中国成立以来中国共产党党代会报告及部分中央全会决议这一新视角，来揭示党的路线、方针、政策与我国政府机构改革60年进程的内在关联，探索政府机构改革的内在逻辑起点，消解机构改革论域转向划分准则的混乱，探究改革频率高度稳定的相关缘由，并在此基础上客观审视我国政府机构改革的过去和现状，科学前瞻政府机构改革的未来趋向。
关键词：政府机构改革；党代会报告；内在逻辑；论域转向
中图分类号：D630.1；D220
文献标识码：A
文章编号：1007—5194(2010)01—0069—06
“从中国的现实经验着眼，一切重大的社会政治经济的变化都是以党的政策变化为前提，与党的核心领导层的理性选择密切相关”。因此“研究中国社会的任何方面，如果不从中国共产党努力改造中国社会这一背景出发，那简直是毫无意义的，我们不可避免地要从在北京的党的政治局和政府的国务院的观点着手考察中国”。考察60年来中国政府机构改革同样需要如此。
中国共产党作为建设中国特色社会主义事业的领导核心，作为执政党，其对我国政府机构改革的核心内容(如指导路线、改革目标与方向等)起着决定性的作用。按照党决定的路线、目标、方针等，政府具体安排改革的程序与措施。这种模式直接决定了每次进行机构改革的不同起因、不同表现和不同结果。所以，为充分研判我国政府机构改革，就要对中国共产党作为政府机构改革“引擎”的作用机理进行深入考量。由此，本文基于新中国建国以来中国共产党党代会报告及部分中央全会决议这一新视角，揭示党的路线、方针、政策与我国政府机构改革60年进程的内在关联，并在此基础上探寻政府机构改革的内在逻辑及论域转向。
一、当代中国政府机构改革的内在逻辑
生活在21世纪的人们依然受制于近代政府理念和管理模式，因为现代社会的公共组织活动深入到了我们日常生活的每一方面，如同德怀特·沃尔多在1955年所说的那样：“所有人的福利、幸福以及我们实实在在的生活，在很大程度上取决于影响和维持我们生活的行政机构的表现。现代生活中，行政管理的质量影响着我们的日常生活——从食宿问题到思维活动……不管你愿意不愿意，行政管理关系到每一个人。”而作为公共行政的执行载体的政府机构的变革，自然成为始终被关注的焦点。在历史的纵向链条中，自新中国成立以来，政府机构改革的脚步就不曾停止过，当然这种改革本身也是适应经济社会发展的长期过程：而且可以肯定的是，这样的变革还将继续延续下去，而基于学术的自觉和追求，学术界对它的关注和研究也将继续深入。
学术界对中国政府机构改革内在逻辑的探索，一条主线就是寻求其改革自身的发展推演规律。目前有关这方面的学术分析虽不丰富，但从仅有的研究追索来看，却也意见纷呈。比如，有的学者强调政党推动，主张把中国共产党摆在中国政治体制改革的中心地位，进而把握中国政治体制改革进程的内在逻辑。所谓政党推动，包含两层含义，第一层含义指的是，政治体制改革必须在中国共产党的领导下进行，中国共产党是政治体制改革的领导者；第二层含义指的是，中国共产党是政治体制改革的主体力量，是成功推进政治体制改革的主要政治因素。这种观点对中国共产党在我国更广泛意义上的宏观政治体制改革中的推动作用作了现实描述，但对党如何推动微观层面的具体的政府机构改革没有给予明确的解释。再比如，有的学者主张从中国特殊国情出发，认为中国政府机构改革只是政治体制改革逻辑过程的前奏；有的学者基于国际化的视野认为中国政府机构改革逻辑是在放权让利的双轨渐进道路中得以成功；有的学者则从和谐社会的目标逻辑、科学发展的实践逻辑、统筹发展的技术逻辑等对未来进一步改革进行了展望。总而言之，学者们在多元语境下对中国政府机构内在逻辑进行了初步探讨，由于缺乏充分深入分析，尚没有形成一种统一的共识。因此，在建国60年的今天对我国政府机构改革的内在逻辑重新系统审视，具有重要的学理价值和现实意义。这种正确的逻辑发现将有助于对过去改革的客观考量，对现时改革的准确把握，对未来进一步改革的科学预测。
“任何一次机构改革之所以发生不仅是因为客观环境的需要，而且更重要的是领导人的主观需要”。中国共产党作为执政党，党代会、中央全会的召开与党的领导人的更迭无疑对政府机构改革有着莫大的影响。从毛泽东到邓小平再到江泽民、胡锦涛，党对政府机构改革的认识和把握不断深化。党的政府机构改革策略不断丰富和发展也体现了主观与客观相符合、理论与实际相联系、历史与现实相统一的基本立场、观点和方法。在这一过程中，机构改革经历了由浅层到深层，由简单到综合的变化发展，获得了继续前进的多方面经验教训。从中国共产党党代会报告及部分中央全会决议出发，可大略揭示其与政府机构改革关系的内在面貌，可看出这种外在的直接客观环境对中国政府机构改革的主导性——如表1对党代会报告及部分中央全会决议与政府机构前后对照所呈现的。
历次机构改革与党代会报告及部分中央全会决议的映射关系，如表1显示：首先，新中国建国以来历次党代会报告与部分中央全会的决议对国务院机构改革有着重要的指导作用，这种指导体现在两个方面，一是基本上历次国务院机构改革都在党代会和某次中央全会召开之后予以开展，存在一个时间的先后顺序。比如，2007年党的十七大报告明确了行政管理体制大部门制改革的方向，2008年全国人大十一届一次会议据此通过《国务院机构改革方案方案的决定》。政府机构改革与党代会和中央全会的内在关联体现出的一般路径就是：党代会和中央全会提出政府机构改革构想(描绘蓝图)，之后人大据此通过政府机构改革方案(由相关部门制定可操作性实施方案)。这一路径彰显党对我国政府机构改革的主导作用，表明我们党的政府改革理念对政府改革行动具有实际指导意义。二是历次国务院机构改革的主题与党代会指导思想及相关中央全会决议的高度一致性，政府机构改革是对党代会指导思想及相关中央全会决议的折射与延续。中国共产党作为中国政治格局中的领导力量，在政治生活中处于核心地位，在权力结构中居于主导地位，在政治秩序中担当主导力量。中国政府机构改革的内在逻辑肇始于党的领导与推动，政府机构改革是对全党意志的承启、传递和转接。
其次，改革频率高度稳定，基本延续了五年一次的频度。特别是在改革开放之后，随着革命话语的消退，激进狂飙的政治运动已经被日常化的经济建设所取代，发展、稳定已经成为社会的主流话语。这种情况下政府机构改革频率的稳定性亦逐步趋强，当然这与党代会五年召开一次具有深刻的内在关联，也从另一侧面说明了党对我国政府机构改革的主导作用。
最后，从党代会提出政府机构改革构想到人大通过政府机构改革方案之间的时差正在合理延长，这也有利于对机构改革方案的充分协商和学理讨论，通过