我国海运行政立法基本价值目标探析
【摘要】此文以海运行政立法的广义概念为研究视角，以法理学和行政法学的基本理论为依托，结合我国海运行政立法的自身特点与海运发展的实际需要，对我国海运行政立法应当实现的基本价值目标予以初步探讨和阐释，提出我国海运行政立法应当努力寻求实现效率、公平、秩序与自由四大基本价值目标。
【关键词】海运行政立法；基本价值目标；探析
经过改革开放三十多年的发展，特别是我国自2001年加入WTO以来，在对外贸易高速增长的带动下，我国海运业的发展取得了举世瞩目的巨大成就，业已发展成为全球重要的海运大国。然而，我国目前尚非海运强国，这在法制方面表现为——我国的海运行政立法严重滞后，立法分散、效力层次不高，可操作性不强，各法律法规之间缺乏统一性与协调性。这种落后的立法状况已经成为制约我国海运业进一步发展壮大的“瓶颈”，因而有必要对海运行政立法的基本价值目标问题予以深入细致的研究，从中摸索出海运行政立法的科学规律，以指引我国的海运行政立法工作沿着正确的方向科学而规范地进行，从而为我国海运行政管理创造出良好的法治环境，继而带动和引导我国迈向海运强国的发展之路。
价值是“标志着人与外界事物关系的一个范畴”，它是指“在特定历史条件下，外界事物的客观属性对人所发生的效应和作用以及人对之有用性的评价”。与之相对应，法律价值是指“在作为客体的法律与作为主体的人的关系中，法律对一定主体需要的满足状况以及由此所产生的人对法律性状、属性和作用的评价”。[1]对价值目标的定位是立法工作的首要任务，因为立法过程究其本质是立法者对法律的各种价值（如公正、自由、平等、安全、秩序等）进行权衡抉择、优化配置以使所选价值目标法律化的过程，海运行政立法亦是如此。唯有对海运行政立法的价值目标作出准确定位，才能确立其正确的立法方向，引导立法工作科学、合理地进行，继而制定出符合现代海运行政管理要求、充分实现行政法治价值的规范性法律文件，继而实现该领域的良法而治。根据当代行政控权论的理念、行政立法的应有价值取向和我国海运实际，海运行政立法的价值目标应当包括效率、公平、秩序、自由四大基本价值目标。
一、效率价值目标
效率是海运行政立法的优先价值目标。所谓效率是指“从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果，”即“以价值极大化的方式配置和使用资源”。[2]效率优先性的价值目标既是行政立法自身高效性要求的具体体现，也是海运行政法所肩负的促进海运高效运行的立法任务使然。这一价值目标要求：一方面，海运行政立法机关要以促进海运生产效率的提高为己任，立足我国海运的发展实际，在充分调研与科学论证的基础上，努力把握海运发展的客观规律与发展趋势，充分、高效地配置和利用有限的立法资源，对我国海运立法作出科学、合理地统筹安排与规划，力争以最小的立法成本消耗获取最大的立法效益，努力避免因重复立法、立法滞后或严重的部门保护主义所造成的立法资源的浪费，同时明确各海运行政主管机关的行政立法权限，加强彼此的相互协调，以避免海运行政法律规范间的矛盾与冲突，以此维护海运行政立法的统一性，确保立法效能的充分发挥；另一方面，海运行政机关在作出具体的法律制度安排时，要注重通过发挥权利义务的导向作用来引导海运市场资源的合理配置与优化组合，充分调动能够促进海运发展效率的各种积极因素，并制定强有力的行政制裁措施以克服市场机制的自身弊端，努力避免因垄断、限制竞争与不公平竞争等违法行为对海运市场健康、高效发展的损害。同时海运行政立法者要注重对科学、高效的海运经济运行模式予以及时确认和充分保护，以此优化海运市场结构，实现海运市场的整体效益与市场主体个人利益的双赢。具体来说，在海运行政立法过程中，当效率目标与其他目标发生冲突时，应当在兼顾社会公平、不损害社会整体利益的前提下，以促进海运发展效率、提高海运经济效益为优先，继而做出相应的立法选择和设计；当海运市场的整体利益与海运主体的个人利益发生冲突时，应当以维护海运市场的整体利益为本位，对个体利益做出合理且必要的限制，以此确保海运资源的合理配置与高效利用，促进我国海运业整体经济效益的提升与高效发展。
二、公平价值目标
海运行政立法在优先考虑效率价值的基础上，不可牺牲公平价值，否则将会导致错误的立法方向。所谓公平是指“对于同类主体或事项的同等对待。”[3]公平对于法律而言具有非常重要的意义，它是“所有法律的精神和灵魂”[4]，因为法自诞生起便被寄予了保障与促进社会公平的重托与理想，法律在此意义上来说是为了保障公平而存在的。从行政法意义上来看，公平价值目标要求在对个体权益与社会总体利益予以权衡时，应当以维护社会总体利益、实现社会总体公平作为其公平价值的核心。当个体的逐利行为对社会总体利益产生泛化损害时，即使以民商法的公平标准衡量其行为具有可谅性，行政法也应秉承自身的公平标准对该行为予以禁止及惩戒。具体到海运行政立法领域中来看，由于海运发展中的不完全竞争导致了垄断、限制竞争与不公平竞争行为的出现，破坏了海运市场的公平竞争环境，造成海运市场的价格扭曲与运量扭曲，导致海运市场主体间的权利义务的失衡，继而破坏海运资源的合理优化与配置，严重危害海运业的健康发展，因而亟需借助海运行政法的法治手段来弥补市场自发调节手段的不足，即通过严禁和惩戒不当的竞争行为来避免与恢复市场扭曲，恢复海运市场主体间权利义务的平衡，维护公平、良性的海运发展环境，合理解决海运个体的逐利性与社会公益性的矛盾，调控与确保航运经济的健康、稳步发展。具体来说，海运行政立法机关要努力遵循公平原则，为海运市场主体作出公平合理的权利、义务设定，使其能够平等地享有权利、承担义务，如通过行政立法为其设立平等的市场准入标准，使之拥有进入海运市场的公平机会；此外，还要为海运市场主体制定公平合理的经营规则与竞争法则，以确保海运经营者能在平等、公正的市场竞争环境中求生存、促发展，实现交易与竞争结果的公平。当然，为了维护实质意义的公平，不排斥海运行政立法机关在某种特殊情况下合理、适度地制定一些具有特定限制性的和倾斜保护性的法律规范，如为了防止垄断而对某些海运经营者采取必要的行政许可限制；为了发展海运经济而制定针对某些弱势海运主体给予特别保护的规定等等。这些并不与海运行政立法的公平价值目标相违背，反而可以促进实质公平的实现，维护我国海运发展的总体利益。