“党规党纪严于国家法律”：理论依据、实践指向与实现条件
〔摘要〕 “党规党纪严于国家法律”是党的十八届四中全会提出的重大论断。这一论断进一步澄清了党规党纪和国家法律的关系。“党规党纪严于国家法律”有其内在的理论依据，可以从“多”“高”“深”“先”等层面来认识和把握。明确提出“党规党纪严于国家法律”表明在管党治党实践中，依法依规管党治党将是党的建设的新常态、党纪国法是对党员干部和党的各级组织的硬约束、党员干部必须进一步增强规矩意识。实现“党规党纪严于国家法律”的要求必须有相应的支持性条件，为此要进一步完善党内法规制度体系、加强法规制度执行、塑造党内制度文化。
〔关键词〕 党规党纪，国家法律，理论依据，实践指向，实现条件
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）04-0051-06
高度重视政党的组织纪律性，坚持从严管党治党是马克思主义政党的基本特征。不断加强党规党纪建设并用党规党纪约束党员干部言行是从严管党治党的重要途径。无产阶级政党是“组织的总和”，严格的纪律是组织维系的重要保证，党规党纪则是组织纪律的规章制度形式。党规党纪既体现着党的宗旨、信念，也规定了党组织及其成员的行为规范、约束手段，并阐明了相应的惩戒措施，因而是维护党的团结统一、保持党的先进纯洁、规范党员干部言行、协调党内关系的重要武器。历史也证明，中国共产党的党规党纪对于约束党员行为、规范党内关系、凝聚党员意志、统一全党行动进而夺取革命、建设、改革的伟大胜利起到了不可替代的重要作用。中国共产党成为执政党之后，在集中人民意志的基础上领导人民制定了国家法律。在党规党纪依然是管党治党重器的同时，国家法律亦成为治国理政之重器。但是党规党纪和国家法律是一种什么关系呢？针对这一问题，曾经有诸如党规党纪与国家法律是抵触矛盾的、党规党纪高于国家法律等一些错误认识。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步理清了“党规党纪”与“国家法律”之间的关系，明确指出“党规党纪严于国家法律”。这一重大论断澄清了一些相关的错误认识，既是基于党规党纪的本质特征、中国共产党的政党特性而提出的重大论断，又对今后进一步从严管党治党有突出的警示意义。
一、 “党规党纪严于国家法律”重大论断的理论依据
“党规党纪严于国家法律”并不是指“党规党纪”在“位阶”上高于“国家法律”，更不是说党规党纪可以与国家法律相抵触。国家法律属于国家政治上层建筑的范畴，是由国家立法机关制定的、用以调节公民行为、具有刚性约束、由国家司法机关强制保障执行的制度规范；党规党纪属于组织规则范畴，是政党组织依据其宗旨信念、任务目标而制定出的用以约束党员言行、规范党内各种关系、由党的组织及纪律监督机关负责实施的规章制度。二者形成机理不同、作用方式不同。之所以能够比较，是由于它们的调节对象有时会发生重复；之所以能够用“严”来表述它们之间的关系，则是由二者的不同特点决定的。具体可以从“多”“高”“深”“先”等层面来认识和把握。
（一）多，即党规党纪的约束性要求比国家法律多。从政党的本质属性来看，作为有着特定目标的政治性组织，政党客观上就要求对其党员有着不同于普通公民的特殊性约束，这就导致党规党纪在约束要求上要“多”于国家法律。“政党本质上是特定阶级利益的集中代表者，是特定阶级政治力量中的领导力量，是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织。” 〔1 〕 〔P209-210 〕 法律的作用对象是普通公民，党规党纪的目标群体则是归属于该政党的党员。毫无疑问，党员一定是公民，公民却不一定是党员。党员作为公民，属于国家法律的调节对象，必须遵守国家法律。但政党作为为了实现拥有政权目标的特定群体，在组织内部必然要形成需要全体成员普遍服从的权威、全体遵循的规则、集体共享的价值、充分一致的目标，这就导致政党对其党员有着特殊的要求，也即国家法律所不加禁止的行为，党规党纪则可能要加以禁止。由此就决定了党规党纪在要求上要多于国家法律，也即其对党员在言行上的约束要比法律对公民的要求更宽泛，没有触犯法律的行为未必就没有违反党规党纪。这一点在其他政党的具体实践中都有不同程度的体现。比如，英、美等西方各国的法律一般并不禁止其议员独立地在议会中按照自己的立场作出某种决定，但各政党组织为了保证党内议员按照本党的立场去行使议员权利、拥护本党政策主张，设立了“党鞭”制度来确保议员的行动能符合本党的利益，如果党员触犯了党的整体利益，其政治生命极有可能在党的纪律约束下走向终结。〔2 〕
（二）高，即党规党纪对党员比国家法律对公民的要求标准高。从马克思主义政党的属性来看，作为工人阶级的先锋队组织，对其党员言行的标准要求更高，也即党规党纪的标准要高于国家法律的标准。先进性是马克思主义政党的本质属性，先进性不仅体现在理论、纲领、宗旨、政策的科学性上，还体现在党员在价值观念、言行举止的模范性上，也即党员的言行举止不能仅仅停留在不违反法律这一层次上，还必须高于“合法”这一对“公民”最基本的要求，而且要超越社会主义道德的要求而自觉发扬共产主义道德。《共产党宣言》指出：“共产党人同其他无产阶级政党不同的地方在于：一方面，在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。” 〔3 〕 〔P285 〕毛泽东更为明确地提出了共产党人在日常行为中体现先进性的具体要求：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。这些干部和领袖懂得马克思列宁主义，有政治远见，有工作能力，富于牺牲精神，能独立解决问题，在困难中不动摇，忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作。党依靠着这些人而联系党员和群众，依靠着这些人对于群众的坚强领导而达到打倒敌人之目的。这些人不要自私自利，不要个人英雄主义和风头主义，不要懒惰和消极性，不要自高自大的宗派主义，他们是大公无私的民族的阶级的英雄，这就是共产党员、党的干部、党的领袖应该有的性格和作风。” 〔4 〕 〔P277 〕从以上这些关于党员先进性的经典论述可以看出，作为工人阶级政党的党员，其行为标准要远远高于对普通公民的要求，不能停留在“法无禁止即可行”的层面上。尤其是中国共产党作为执政党，党员领导干部掌握着公共权力，是中国特色社会主义事业的主要组织者、推动者、实践者，必然要求在思想上、行为上要充分体现其先锋模范作用，而先锋模范作用、更高的行为要求亦需要通过更为严格的纪律约束才能实现。毛泽东指出：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。” 〔5 〕 〔P39 〕比如，虽然我国的国家法律并没有对“通奸”作出明确的规定，“通奸”对于普通公民而言属于道德评价的范畴。但作为社会道德所谴责的行为，党出于捍卫组织的先进性、发挥党员在社会道德方面的模范引领作用则必然要对其作出限制。《中国共产党纪律处分条例》就明确规定：“与他人通奸，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。” 〔6 〕 〔P228 〕再比如，国家法律在一般情况下并不限制公民境外旅行或定居，但执政党为了防止其党员干部在自由迁徙、流动的过程中产生违法违纪现象，就对党员领导干部的出境行为形成了诸多的限制性规定。还比如，宗教信仰自由是宪法赋予公民的权利，但作为以彻底的唯物主义为指导的政党，则要求其党员必须坚持无神论而不能信仰任何宗教。