试析党和国家领导制度改革30年的路径转换
摘 要：
1980年邓小平关于《党和国家领导制度改革》的重要讲话，剖析了党的一元化领导方式的严重弊端，为党的十三大启动以党政分开改革为主要目标的政治体制改革提供了理论依据；20世纪80年代末由于国内外政治生态骤变，政治体制改革思路进行调整，加强党的全面领导与完善基本政治制度成为改革主要目标。进入新世纪，中国共产党以科学发展观引领，从社会主义民主政治建设高度审视党和国家领导制度改革，将党的领导方式和执政方式完善作为改革基本方向。中国政治体制改革30年来，尽管改革路径与阶段目标不断调适，但改革从未停止过。
关键词：党政分开；党的全面领导；领导方式与执政方式
中图分类号：A49；D6 文献标识码：A 文章编号：02575833(2010)12005007
作者简介：
周敏凯，同济大学哲学社会科学基地首席教授、博士生导师 （上海 200433）
一、党的一元化领导体制的弊端与党政分开改革
1． 党的一元化领导体制的弊端与改革动因
1980年是中国改革开放起步之时，中国共产党在实现党的中心任务历史性转变之际，首先需要深刻分析“文化大革命”悲剧发生的政治制度原因，以杜绝此类悲剧再次发生。
邓小平以伟大政治家的气魄与深刻的政治洞察力，承担起这个历史重任。1980年他在重要讲话《党和国家领导制度改革》中分析“文化大革命”产生原因，认为既有毛泽东的个人原因，但首先是党和国家制度存在严重缺陷，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”①。邓小平特别关注党和国家领导制度的改革，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”②。
邓小平认为，党和国家领导制度的弊端根源于传统的党的一元化领导体制，因为它“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”
②③ ④ ⑤ ⑥
《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第329、327、327、327、329、177页。
。这一领导体制直接产生五大弊病：“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”②。党的一元化领导体制的危害性日益明显，首先，它“严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要”③。其次，“严重破坏了社会主义法制”，窒息了社会主义民主的发展，苏联亡党亡国的历史悲剧与中国的“文化大革命”教训值得记取，改革势在必行，“如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要”，中国共产党也会“严重地脱离广大群众”④。
分析这一体制产生的客观原因，它“同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”⑤。
首先,中国数千年的封建传统文化，包含君权至上、父权至尊和伦常神圣等内涵，其中君主专权、君权至上是其根本特征。党的一元化领导体制中主要领导人的个人集权特征，在“文化大革命”中得到充分表现，显然与中国封建传统文化因素相关联。
其次，斯大林政治模式的基本特征就是党的权力凌驾于国家权力之上，党的总书记斯大林又凌驾于全党之上，集党、国家、社会事务管理权力于一身。斯大林政治模式与“一大二公”的计划经济体制的斯大林经济模式互相匹配。应该承认，斯大林模式在苏联社会主义早期，有一定的历史合理性。但是，在战后现代化建设中，其不适应性就明显凸现出来。“文化大革命”之前，中国共产党的一元化领导制度“基本照搬了斯大林政治模式”。
第三，与党内民主建设滞后，对党的民主集中制组织原则缺乏全面理解密切相关。从革命战争年代到和平建设年代，中共党内多次整风，始终强调个人服从组织、全党服从中央，对党内不同意见与声音往往是打击与批判多，很少强调党内权力的必要的分开与监督，基本没有关注党员主体地位与民主权利，以致“文化大革命”中发展为党的领袖被神化，其言论与真理划等号，党内不同意见就会被视为反党、反社会主义。党的民主集中制的片面化，成为固化这一党的领导制度的中共自身原因。
20世纪80年代初，中国共产党作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，经济体制改革迈出了坚定的步伐，邓小平《党和国家领导制度改革》的重要讲话，为中国政治体制改革厘清了基本思路。
2． 党政分开改革成为20世纪80年代政治体制改革的首要任务
1986年9月，邓小平在听取中央财经领导小组汇报时的谈话中明确了政治体制改革的目的：“调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义”。主要任务有三个：“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”⑥
1987年党的十三大根据邓小平的政治体制改革思路，作出以党和国家领导制度改革为首要任务的改革部署，并对政治体制改革性质、任务与目标作出了全面论述。党的十三大报告指出，“社会主义体制改革就其引起社会变革的广度和深度来说，是又一次革命”。“党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。邓小平同志一九八○年八月在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话，是进行政治体制改革的指导性文件。”
《人民日报》1987年10月26日。
党的十三大报告指出：“不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功”，政治体制改革的主要对象，不是社会主义基本政治制度，而是具体领导制度与组织机构存在的弊端，“我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的。但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，存在着一些重大缺陷，主要表现为权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清”。
政治体制改革的一般目标是：“兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”。为了实现这些目标，现阶段的政治体制改革的首要任务是党政分开，此外还包括权力下放、精简机构等六项改革任务。
党的十三大报告对于改革首要任务的党政分开进行了较大篇幅的全面深入分析。党政分开改革的性质与意义何在？这是“我们党的领导制度的一项重大改革”，是中国政治体制发展的一个“历史性的转变”
② ③
《人民日报》1987年10月26日。
。
为什么党政分开改革要放在改革任务的首位？因为“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同”。 如果不能解决长期形成的党政不分、以党代政问题，那么面对全球化与改革开放的新局面，“党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开”。“党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平”；“党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到‘党要管党’”；“党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用” ；“党政不分使党处在直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义”②。