《联合国气候变化框架公约》二十年与中国低碳发展进程
[内容提要]应对《联合国气候变化框架公约》发展的基本脉络，大致可分为四个阶段：1992年公约開放签署到2005年《京都议定书》生效，这是一个建章立制的过程；2008—2012年为议定书第一承诺期；2013—2020年为议定书第二承诺期；2020年之后很可能出现一个取代议定书的新的全球性协议，未来的全球性协议应具有充分的包容性和灵活性。尽管公约进程的前景仍存在不确定性，但应对气候变化的任务更加艰巨，转变发展模式的要求更加突出，国际社会包括中国必须结合可持续发展的需要，作出更大的减缓努力，争取实现发展与减排的双赢。中国对气候变化和低碳发展的认识是一个不断加深、不断提高的过程，已认识到气候变化问题不仅是科学问题和环境问题，归根到底是发展问题，需要综合协调国民经济和社会发展的方方面面。随着公约谈判进入新阶段，中国将以更加积极的姿态主动参与塑造未来应对气候变化国际合作制度及全球减排协议。
[关键词]《联合国气候变化框架公约》 发展历程 中国 低碳发展
[中图分类号]F124.5
[文献标识码]A
[文章编号]1006-1568-（2013）04-0001-11
1992年在巴西里约举行的联合国环境与发展大会期间，《联合国气候变化框架公约》（下称“公约”）向各国開放签署，迄今已20余年。回顾公约20年来的历史沿革及其与中国改革開放低碳发展历程的关系，颇有意义。
一、回顾历史足迹，解析谈判进程
联合国開展国际环境治理工作一般以1972年的斯德哥尔摩人类环境会议为起点。会议上成立了联合国环境规划署，作为联合国环境治理的领导机构。1979年2月，世界气象组织第一届气候大会在瑞士日内瓦举行，通过了《世界气候大会宣言》。1988年底，联合国第43届大会通过了《为人类当代和后代保护全球气候》的决议，并在1992年里约环发大会期间開放供签署。气候变化问题逐渐成为全球热点问题，气候变化问题久居每年联大前秘书长鼓励各国参加的重要条约之列。尽管它不会永远是各国政治议程上的最高事项，但肯定是最重要议题之一。
公约目前共有195个缔约方，是全球最具普遍性的多边公约之一，被称为“气候宪法”，为国际社会合作应对气候变化提供了基本框架和法律基础。中国于1992年签署该公约。公约的最终目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。公约规定了五项基本原则，包括公平和“共同但有区别的责任”原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则、预防原则、促进可持续发展原则以及国际合作与開放体系原则。其中，公平和“共同但有区别的责任”原则一直指导着发展中国家与发达国家的谈判与博弈，其理念还深刻影响到环发其他领域。
《京都议定书》（下称“议定书”）是公约的第一项重要成果，它是世界进入温室气体减排时代并采取具体行动的開始。1995年4月，公约第一次缔约方会议（COP1）通过了一项“柏林授权”，认为公约规定的现有义务不充分，同意立即開始谈判，就2000年后的气候变化应对行动进行磋商，以期最迟于1997年签订一项议定书，明确规定在一定期限内发达国家所应限制和减少的温室气体排放量。1997年12月，公约第三次缔约方会议（COP3）在日本京都举行，会议达成《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》。各方为确定议定书案文进行了艰苦谈判。美国等西方国家要求发展中国家自愿承诺减排，文本草案中第十条为发展中国家规定自愿承诺义务。由于遭到发展中国家的坚决抵制，该条款未能获得通过。这样，议定书仅为发达国家规定了有法律约束力的量化减排指标，没有为发展中国家规定减限排义务。
议定书文本虽获通过，但却设定了严苛的生效条件，即需要55个公约缔约方批准，且其中附件一国家（发达国家）缔约方1990年温室气体排放量之和占全部附件一国家缔约方1990年温室气体排放总量的55%。当时美国国会对议定书进行了意向性投票，结果以95：0否决。由于美国1990年温室气体排放量占附件一国家的36.1%，在其拒绝批准的情况下，第二个“55”的要求就难以达到，除非所有其他附件一国家都批准。议定书谈成后，很久都未能满足这两个“55”的要求。这样，每个国家的批准都非常重要；最后俄罗斯和波兰成为公约批准的关键国家。特别是俄罗斯，因其占有1990年附件一国家17.4%的排放量，拥有决定议定书生死的一票。发展中国家普遍希望议定书能生效，中国和印度进行了协调，表示要共同积极推动，争取同时递交核准书。最后印度比中国早了几天。中国在2002年8月31日向联合国秘书长递交了核准书。由于中国是议定书清洁发展机制潜在的最大发展中国家参与方，中国批约对议定书的最终生效起到了推动作用。在当年召開的世界可持续发展首脑会议上，很多非政府组织代表都为中国此举欢呼。最终，在欧盟与俄罗斯双边磋商达成交换条件后，俄最终于2004年11月递交了批准书。2005年2月16日，议定书在通过近8年后正式生效，目前有192个缔约方。
议定书确定了发达国家自上而下的减排模式，即发达国家作为一个整体，2008—2012年第一承诺期六种温室气体排放要在1990年基础上平均减少5.2%。当时几十个发达国家代表团团长坐在一起讨价还价，确定各国有差别的减排指标（欧盟减少8%，日本、加拿大减少6%，俄罗斯、乌克兰、新西兰“零”增排，澳大利亚增排8%，冰岛增排10%），这是议定书最为核心的部分。另外，议定书还规定了三种创新性的灵活履约机制（包括清洁发展机制），将碳作为一种崭新的国际商品推出，建立了碳交易机制。2001年10月，公约第七次缔约方会议（COP7）在摩洛哥马拉喀什举行，会议通过了《马拉喀什协定》，确定了三种灵活履约机制的运行规则，主要内容涉及碳的核证、测算、统计、监测和认证程序，保证其在国际社会穿越国界进行交易。同时还建立了遵约委员会，保证每吨碳的“含金量”。