从碎片化到网络化:治理何以转向?
网络化治理在汲取新公共管理中的效率养分的基础上,并将宪政主义中的公平、正义、参与精神融入公共事务的解决之中,从而更有助于将公共权力还于社会、还于民。
网络化治理:公共部门的新形态
[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯著,孙迎春译,北京大学出版社,2008
作为一部反映西方国家公共治理经验的力作,斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯的《网络化治理:公共部门的新形态》告诉人们,21世纪的公共治理正在形成一种网络化治理。用作者的话说:“本书就是要解释网络化治理的含义和它改变公共部门形态的方式,以及在政策目标已逐渐不再靠公共官员本身业绩而更多地靠他们雇用和管理外部合作伙伴关系来实现的政府中,如何实施有效的政府管理。”(6页)这本书预示了公共行政发展的主流趋势,引发人们思考一个行政学问题:公共治理何以从碎片化转向网络化?
在这本书中,作者意识到20世纪大工业时代取得巨大成功的传统官僚制,面对21世纪权力分散、组织界限模糊以及各种问题“越来越全球化,越来越地方化”,无法在公共治理主体之间建立起有效的协调配合机制,“一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特制模式”(6页)。与强调分工、专业化、等级制并擅长静态公共事务解决的传统官僚制相适应的是,福特式大生产的标准化、单一化和机械化。伴随新时代日益显现的便捷化、个性化、多元化、异质化、去中心化等特征,公民要求一种无缝隙式的公共产品和服务的提供,传统官僚制组织设计支配下的治理逐渐呈现碎片化(Fragmentation)趋势。传统官僚制成为“老迈”、“无知”的代名词和人们嘲笑的对象,在政府中工作的公务人员也被戴上了“傲慢自大、举止粗鲁、作风懒散、冷漠无情”的帽子。从根源上说,因为地方政府职能交叉、地域重叠、权责不清、数量繁多,加之诸多预定性、体制性、机制性的制约,这种基于官僚制建构的“单中心”的碎片化治理,外部参与渠道较少,信息存在不对称性和滞后性,容易出现体制分裂、权力分散、结构松动,导致山头主义、部门主义、地方主义盛行,“上有政策,下有对策”的诸侯势力大行其道,引发各自为政、机构臃肿、效率低下等“官场病”,从而增加了治理的成本,削弱了治理的整体效应。用戈德史密斯与埃格斯的话说,就是“靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度,尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。”(6页)
面对传统官僚制的不足,在资源稀缺的挤压下,加之对全能政府的天然恐惧,新公共管理运动于20世纪80年代在全球兴起。无论是撒切尔夫人引领英国民营化改革,还是美国“里根革命”、克林顿政府的“重塑政府”运动,抑或是作为行政改革典范的新西兰“大震荡改革”,他们纷纷高举效率的大旗,将企业管理的先进做法引入公共治理范畴,从管制者角色转向促进者、合作者、服务者和参与者角色,以公民为顾客,追求结果导向,试图进行一种后官僚制的组织设计。然而,新公共管理尽管带来了某种程度上效率的提升,但对新古典经济学中“经济人”假设的推崇、民主价值的失落、市场机制的盲目崇拜、公私管理的混淆、将公民蜕变为“顾客”等等,都引发了巨大争议,推动了20世纪90年代以来“治理”概念的重生、“网络化治理”的出现与政府管理实务的变革。网络化治理(governing by network)超越了新右派的管理主义狭隘,政府不再盲目“瘦身”,更不再以“小而能”、“小而美”为审美标杆,而是以公私伙伴关系为基础,选择了一条“第三条道路”,主张整合社会资本,强调合作、网络、共享和信任。
那么,碎片化治理的阴霾如何消弭,何谓网络化治理,网络化治理又何以可能?网络化治理源于全球化时代公民需求的碎片化趋势,这表明公共事务的复杂性与公民需求的多元化、分散化及个性化,对政府的要求越来越高,越来越苛刻。要以网络化治理对待碎片化需求,而不是以碎片化治理对待碎片化需求,否则只能出现“大碎片”套“小碎片”和混乱、无序、低质量的公共治理。一个政府存在的合法性前提必然是公民支持,必须高度聚合的公共治理,形成网络化连接,不断推出个性化、差异化、全方位的服务。简而言之,网络化治理就是要形成一种“整体性政府”(Holistic Government),政府公务人员也将成为一种“连接人”(Connectors),即“新的治理型公共雇员”。
戈德史密斯与埃格斯认为:“在这种新的模式下,政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员,而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。我们将这种发展称为‘网络化治理’。”(6页)网络化治理代表了第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择等四种发展趋势的集合,“它将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来,然后再利用技术将网络连接在一起,并在服务运行方案中给予公民更多的选择权”。(17页)基于后官僚制建构的“多中心”的网络化治理,超越了传统官僚制的等级偏见,意味着垂直的、自上而下的、单一的控制结构转变为网络的、双向互动的、多元的参与结构,在外部参与渠道上实现跨地区、跨部门、跨行业、跨领域,形成政府、企业、第三部门、公民等多元参与的制度安排,实现信息透明且流动充分,连接以合同和信任为基础的社会资本,将分散的“小碎片”整合为“大碎片”,最终达到公共治理的“一体化”,由此增强公共治理的整体效应。网络化治理的优势在于专门化、创新性、速度和灵活性以及扩大的影响力等,“将碎片拼接,也就是说各个组织所组成的网络,可以增加它们每个个体的效能”。(56页)唐纳德·F·凯特尔对这本书的评价一语中的:“戈德史密斯和埃格斯提起讨论的最深刻的见地是,必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线。”(前言,7页)
网络化治理会带来危险吗?网络化治理本身面临着目标一致、变形的监督管理、沟通灾难、分割式协调、数据不足和劣质标杆、能力不足以及关系的稳定性等挑战。戈德史密斯与埃格斯更认为:“责任性问题是网络化政府最艰巨的挑战之一。”(133页)这些问题的背后,是网络化治理所造成的多中心治理主体的组织结构的碎片化,它可能对政府的单中心权力或命令产生冲击,形成组织间过分依赖,甚至出现国家的空洞化(Hollowing out)。其实,碎片化治理也好,网络化治理也好,其最高追求无非是善治(Good Governance)。善治在价值层面是实现公共利益,在工具层面则是实现资源的帕累托最优配置。事实上,资源分配的目标无非是效率、公平与稳定,资源分配的途径主要是习惯、命令(政府)、市场。在现代社会中,习惯在规范的公共事务中的影响逐渐隐藏于法理支撑下的政府或市场之中,可“市场失灵”、“政府失灵”与“志愿失灵”同样可怕,网络化治理的最大意义则在于弥补这些失灵,发挥治理主体的各自优势,发掘社会资本,实现资源共享。戈德史密斯与埃格斯甚至批评有关针对国家空洞化的评论,“主要是指那些很少有或者根本就没有能力管理其合作伙伴的政府,根本就谈不上靠自己的能力来提供什么服务”。(19页)面对未来,作者认为,网络化治理要遵循下列原则:较少关注项目,较多关注公共价值;不要在难懂的条文中迷失方向;金钱是组建网络的一种工具,但不是唯一的工具;完美是良好的敌人;开发一系列新的核心能力;在减员的同时增员。(155页)由此可以看出,21世纪公共事务的复杂性决定了网络化治理的必然达成,身居要位的政府不可回避、不可抗拒,也无法回避、无法抗拒,只能顺势思考和回应时代需求,并建构一种具有基于信任与合作的协调机制,促进知识流通并交换组织间资源,进而实现善治。
自1887年伍德罗·威尔逊《行政学研究》发表开启行政学研究以来,公共行政的价值取向一直在宪政主义与管理主义之间摇摆,背后的隐含意义则是公平与效率的两难抉择。这既是一个理论问题,也是一个现实问题。网络化治理是否解决了公共行政关于效率与公平的摇摆困境,还有待观察,但其所产生的效益和效能却显而易见。总的来看,全球化、市场化、民主化与信息化造就的世界逐渐连成一体,在此格局下,政府不再一家独大也无法闭门造车,而必须与其他公共治理主体之间相互学习与对话,实现知识与信息的充分流动与分享,激发无限创意。更为重要的是,网络化治理在汲取新公共管理中的效率养分的基础上,并将宪政主义中的公平、正义、参与精神融入公共事务的解决之中,从而更有助于将公共权力还于社会、还于民。正如戈德史密斯与埃格斯所憧憬的:“……渐渐地,民主治理也会意味着要依靠网络去提高全世界公民生活的质量。”(161页)评
作者单位:北京师范大学管理学院