代理经租型公租房的运行背景、实践经验与价值意蕴
[摘要]在公租房供给难以满足居民需求、城市“群租”现象普遍和特大城市人口调控与有序管理背景下，上海率先探索由专业公租房机构代理经租居民存量房用于公租房的运营模式，即代理经租模式。上海T镇等地的实践表明，代理经租模式不仅是公租房的有效供给模式，同时还蕴含着整治住房租赁市场、规范外来人口监管和创新社会治理结构系统等价值。代理经租模式既是一项公租房供给模式的基层实践，也是提升社会治理能力和治理水平的草根创新。然而，由于在法律权属、房源筹措、整体运营和有效监管等方面存在着诸多争议，代理经租模式的持续运营和健康发展亟需政府从制度层面进行顶层设计。
[关键词]公租房；上海；代理经租模式；社会治理
[中图分类号]F293
[文献标识码]A
[文章编号]1007-8487（2017）03-0086-11
[收稿日期]2016-11-10
[作者简介]张波（1986-），男，四川巴中人，华东师范大学中国城市研究中心暨社会发展学院博士研究生，上海市浦东新区行政学院社会学教研室讲师，主要从事社区管理研究。
公共租赁住房（以下简称“公租房”）是国家保障性住房体系的有机组成部分。“十二五”以来，中国政府相继颁发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《公共租赁住房管理办法》（建保[2012]11号）等文件，明确要求各级政府要“通过新建、改建、收购、长期租赁等方式”筹集和建设公租房，以解决城市中低收入人群居住困难问题。为了响应中央政府号召，地方行政部门、专家学者、社会机构等从不同角度对公租房的快速建设提出建议，如政府自建模式、代建制模式、BT及BOT等政企合作模式、企业自建模式、开发商配套建设模式等[1]。上海市政府在世博后滩、铁路南站、虹桥枢纽陆续筹资开发6000套公租房后，开始试点探索代理经租模式，即由专业公租房机构将其所代理经租的社会闲置住房改造成带有公租房性质的人才公寓。这是对公租房供给模式的一种实践创新，也是整治“群租”现象的新思维。
一、代理经租模式的运行背景
代理经租模式不是中国大陆首创，欧美发达国家、日本、中国香港地区等都有代理经租居民存量住房用于公租房的经验，目的是补充公租房供给数量的不足[2]。2012年，为回应中央及上海市政府公租房建设计划，长宁区政府率先在新泾北苑居民小区试点向动迁安置居民收集富余房源，以作公租房长期使用。这一公租房供应模式于2013年上海市“两会”期间引发热议，并获得相关部门的肯定和支持。目前，代理经租模式成为一些区县公租房供给的主要渠道之一，如长宁区1/3的公租房都是通过代理经租筹措改建而来，并将成为上海市公租房供给的主要模式[3]。2015年3月，李克强总理在十二届全国人大三次会议上提出“住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举，把一些存量房转为公租房和安置房”，这在中央层面肯定了代理经租模式存在的合理性和合法性。
（一）公租房供给难以满足居民需求
在中国，现代意义上的保障房发展历史并不长。1994年，中央政府发布了《城镇经济适用住房建设管理办法》，这是第一次以正式文件形式对经济适用房建设进行了规划，开启了中国保障房建设的历程。1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，要以廉租房的形式解决城市低收入阶层的居住问题，但事实上这一时期的廉租房建设并没有得到地方政府的积极回应。直到2007年，全国大中城市房价普遍飙升，中低收入阶层无法承受商品房的市场价格，为此，中央政府连续出台了《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》，明确提出了3年9000亿元保障房投入计划，保障房建设进入高速发展阶段。2010年住房和城乡建设部等7部门联合颁发了《关于加快公共租赁住房的指导意见》，并于2013年颁发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，公租房建设进入了快速发展阶段。有数据显示，2010-2012年间，全国开工建设公租房就多达500万套，仅2012年中央就投入660亿元公租房补助专项资金，地方政府投入近千亿元。而与地方政府大量兴建公租房形成鲜明对比的是，很多城市出现公租房申请率过低现象，如上海、南京、武汉等地的公租房申请率均不足50%。大量兴建的公租房并没有带来其应有的社会效益，究其原因，主要是对保障房需求缺乏充分的前期调研、配租租金高、准入门槛高、选址不合适等[4]，根本原因在于公租房建设未能有效回应潜在对象的住房需求。与此同时，公租房的供应量却严重不足，大量城市外来人口并不能享受到公租房，只能转向住房租赁市场，而很多中低收入外来人口并不能承受较高的租房价格，“群租”现象便由此形成。
（二） 城市“群租”现象普遍
“蜗居” “群租”，不仅仅是大家耳熟能详的网络词汇，更是城市大量外来人口普遍的生活方式。2010年颁布的《商品房租赁管理办法》规定，“出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住最低面积不得低于当地人民政府规定的最低标准”，“厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。”但是，大多數外来人口并没有相应的财力购房或租用政府统一定价的标准租赁住房，只能选择多人共同租赁一套房屋，即群租。这种分割租赁模式明显违背了政府规定的住房租赁规定和标准，而且给社会治安和公共安全带来严重隐患，比如案情高发、警情突出、安全事件频发以及很容易成为贼赃窝藏场所等，同时还会因承租人过度占用公共资源而侵害其他业主的合法权益[5]。如今，“群租”现象已经成为大城市基层政府必须面对的现实问题，而且治理“群租”也比较困难：一是查处难，为获取利益，房屋所有权人、第一承租人（也称二房东）会想方设法与执法人员捉迷藏、打游击战，从而规避整治；二是取证难，房东、二房东和租户对管理部门查补工作不配合、不理解，抱着抵触、敌对态度，常常是大门紧锁，造成执法部门调查取证工作艰难；三是处罚难，很多二房东会采取大吵大闹、“自杀”“自残”、报复等各种应对行为来抵制整治，这不仅影响了周围群众的正常生活，也给执法人员的人身安全带来威胁；四是缺乏依据，很多城市明确了“群租房”的定义和处罚措施，但没有具体的实施细则，使得职能部门因缺少法律依据而无法开展有效的整治。因此，解决外来人口的住房问题，保护承租人的合法权益，维护居住区的安全和房屋使用安全，合法规范住房租赁市场已经刻不容缓。