国家治理的源代码及其转换逻辑
摘 要：目前，在我国，相对于横向的权力配置而言，如何处理纵向的中央与地方关系是国家治理的方向所在。中央与地方关系建构中的核心问题在于实现关系主体与角色的转换，即从传统的被支配的臣民以及充满政治色彩和模糊性的人民角色的塑造转换到以权利义务为内容、以规范性制度为框架的公民塑造。只有这样，才能从根本上解决治理问题。
关 键 词：国家治理；中央与地方关系；臣民；人民；公民
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）03-0001-17
收稿日期：2015-12-20
作者简介：张浩（1976—），男，安徽滁州人，博士（后），桂林电子科技大学法学院讲师，研究方向为法哲学、社会治理。
基金项目：本文系教育部人文社会科学基金项目“宪法私有财产权边界的二元构造及其保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：14YJC820051。
一、问题的提出
一段时间内，国内学术界在谈及国家治理、法治、国家权力构造等问题时，注意力会有意无意地集中在国家权力横向的种类划分、配置、相互制约这类问题上。对此，学者们展开了激烈的讨论与辩驳。不可否认，这些讨论以及由此而来的制度设计对于国家权力的行使与制约具有很重要的意义。不过，笔者认为，无论是从历史传统还是从当下中国的社会结构和社会变迁的具体情况来看，更具迫切性和现实意义的并不是政治体制横向的权力划分和权力制约问题，而是纵向的中央与地方之间的权力划分、配置与平衡问题。
近年来，在越来越凸显的央地矛盾和自觉的理论发展双重推进下，学界已经充分意识到了研究央地关系问题的紧迫性，并围绕着该问题进行了相对深入和持续的研究，但一些根本性的问题并没有得到解决，笔者将之概括为“一个前提，四个弊端”。所谓一个前提，即绝大多数的研究都基于一个既定的框架——中央政府与地方政府权力现实性的存在。因而研究的内容主要是二者之间权力的此消彼长，却绝少提出“何谓中央”“何谓地方”以及中央与地方关系建构背后的深层次问题。正是由于缺少对这些根本性问题的思考，才导致现有的研究存在四个弊端：其一，缺乏前瞻性和总体视角，只能亦步亦趋地跟在事实的后面对中央与地方之间的权力关系进行调整，即所谓的“头痛医头，脚痛医脚”。其二，虽然对央地关系进行了非常细致认真的实证性的考察与梳理，但是由于没有抓住问题的实质，因此对于所揭示出来的弊端和需改进之处就停留于表面，所提出的诸如“科学配置中央与地方之间的事权、财权关系”“以法治化的手段调整中央与地方关系”“充分发挥中央与地方的积极性”“中央集权与地方分权的合理平衡”等建议和改进措施，缺乏实际操作的可能性。其三，目标的混乱与缺位。由于把中央政府和地方政府作为现实性存在而不去追问划分中央和地方关系的目的，因此研究的焦点往往只集中于历史上中央与地方政府之间权力的集中与下放，中央政府和地方政府的事权、财权等权力种类的划分与配置等一些细微问题上，忽略了原本划分中央与地方关系的目的，从而造成了为了划分而划分的结果。其四，由于研究的表层化和目标混乱，学界对如何处理中央与地方关系问题的解释始终不尽如人意。中央一直反复进行着集权——放权的循环，但是结果总是出现“一抓就死，一放就乱”的现象。为了解决这一问题，中央在各个时期和各个领域反复进行自上而下的“运动型”治理整顿，但效果始终不够理想。而地方政府在长期反复进行的收放权过程中也已经形成了一套应对机制，如“选择性政策执行”[1]“基层政府间的‘共谋现象’”[2]等，可谓“上有政策，下有对策”。周雪光认为，这种现象背后的原因在于权威体制与有效治理之间存在着矛盾，表现为“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”。[3]对此，他认为“权威体制与有效治理的矛盾是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致，不可能找到一个一劳永逸的解决办法”，只能够“知难而上，上下求索，在动态过程中不断调整，寻找两者间某种暂时平衡点。”[4]
那么，何谓中央？何谓地方？中央与地方之间相冲突的深层次原因是什么？笔者认为，横向政制架构的根本目的是为了保护和实现人民的权利和利益，纵向政制架构的根本目的同样如此。但现实中，属地化分级管理制度使得各级政府可以获得较大的实质性权力，而且在几次大的权力下放、分税制改革、产权重新界定、市场化导向的共同作用下，地方政府的“厂商角色”和“公司化”倾向非常明显，在某种程度上已经演变成了具有自己独立利益和目标的“政权经营者”。如此，地方政府与中央政府之间的权力博弈就变成了权力拥有者之间的讨价还价，从而使人民的主导性作用受到了一定的限制。正如周雪光等学者所言，在当下中国，任何一个大规模的制度形成和制度变迁过程都不是单一主体和单一因素所致，而是由具有不同利益地位、扮演不同社会角色的个人和群体所共同推致，是多重性制度逻辑交互影响的内生性形成过程。只有这样，才能够有良性的、民主的制度形成，所以，必须把人民在不同历史阶段的范围、形成过程、表现形态、结构功能、心态的演变、自我意识等问题纳入进来，在这样一个框架内，才能把央地关系问题划分得更为清楚。
二、关于政治主体与角色的转换
（一）臣民时期
⒈天下主义。“天下”是儒家政治哲学中一个非常重要的概念。在儒家学者眼中，“天下”具有多重涵义：一是地理学意义上的“普天之下”，地载天覆的最广大的区域；二是心理学意义上的“天下”，即在这片土地上生活着的人们的心思与意志，也就是“民心向背”；三是伦理学和政治学意义上的“天下”，指向一种理想化的“乌托邦式”的政治制度安排和统治模式。①由此可以看出，儒家“天下”概念的重要性在于“它把‘世界’看作是一个政治单位，一个最大并且最高的政治单位。同时也就成为一个思考所有社会、生活问题的思想分析单位，也就是最大的情景和解释条件。”[5]以这样一种宏大的、伦理性的、理念意义上的概念来进行政治制度设计和统治活动的“国家”并非近代以来形成的民族国家，在梁漱溟看来，中国因其以种族和文化为联系纽带而明显不像一个国家。“国家构成于阶级统治，中国则未成阶级”，[6]而且“无以为武力之主体而难行统治”。[7]金耀基认为，“中国是一个国家，但它不同于近代的民族国家，它是一个以文化而非种族为华夷区别的独立发展的政治文化体，或者称之为‘文明体国家’，它有一独特的文明秩序。”[8]这种独特的文明秩序在于其是一个从认识论开始经过伦理学说到政治制度安排的从内到外的过程，即儒家的修齐治平。其作为一个奇妙的混合体，以类比的方式将哲学理论、伦理要求、政治体制构建有机地联系在一起，因而其中充满着有趣的对应。如地理意义上的“天下主义”的“天下”，其形状是天圆地方，而与之对应的是人的“圆颅方趾”，将二者联系起来的就是“天人合一”以及“天人感应”理念。在具有浓厚的政治哲学意味的“天下主义”学说中，家——国——天下也是一以贯之。由此，“中国政治哲学所想象的政治制度可以保证从基层政治单位一直到国家到天下都维持同样结构的一贯的政治游戏。”[9]这种一贯性给皇权带来的好处是不言而喻的：一方面可以从天命所归中获得合法性和权威，另一方面又可以从与伦理纲常相一致中获得社会的最大化支持。故此，尽管由主权、人民、领土构成的国家或者民族这个概念在古代中国从来没出现过，但皇权仍然以一种与民族国家全然不同的思想资源和政治架构统治了几千年。