行政监察制度的功能价值形态研究
摘要：行政监察制度作为行政权运行逻辑中内在监督的制度依赖，其在国家法治建设过程中具有多维视域的功能价值形态，诠释出国家公权力运行的正当性保障机制。行政监察制度的功能价值形态主要表现在四个方面，即它是彰显行政法治的重要标识，是表征行政廉洁的特质要求，是建构行政纠错的机制保障，是提供行政救济的有效途径。
关键词：行政监察制度；功能价值形态；行政法治；行政廉洁
中图分类号：D922.1
文献标识码：A文章编号：1672-1101（2012）04-0038-04
收稿日期：2012-08-02
作者简介：王先江（1971-），男，安徽潜山人，中级政工师，主要从事高校行政管理与相关研究工作。
行政监察制度在实际社会生活中并不被普通群众熟悉，即使是相关专家学者，虽然知道其存在，但对于其具体是如何发挥作用以及到底有何功能价值则是知之甚少。昂格尔告诉我们，“理性化法律分析会生产出种种形式的专断，它的这种专断至少和它的宿敌一样，在智识上和政治上都是麻烦。因此，法治与权利体制向它要求的宣称也就不堪一击了。”[1]行政监察制度在多维视域关切中可以较为充分地发现其是法治国家建构过程中不可或缺的环节，尤其是行政权运行过程的内在监督为行政救济确证国家公权力的正当性保障机制。行政权回归其应有的为民造福而不是为民添乱乃至招致多方质疑的地步，重新梳理行政监察制度的功能价值形态也就成为一个颇有意义的学理努力。
一、行政监察制度是彰显行政法治的重要标识
法治，“rule of law”，其基本内涵是规则治理，强调国家公权力运行的基本逻辑是对法律制度的严格遵守，亚里士多德认为此处的法律必须是良法，即良法之治。在民主国家中法律制度的产生遵循着严格程序的正当性建构，对于良法的回答也就成为另一个层面的问题，即对民主程序的反思与重新设置。行政权在国家公权力中的结构性安排，行政法治也就成为法治的核心标识，对行政权的规制是行政法治的主旨所在。“官僚主义者的意识变得僵化，而这种官僚意识上的缺省条件只是官僚主义式的认真负责——在执行某项任务时坚守。如今，可能恰恰是官僚主义的认真负责精神是使得法治富有生气：用柏拉图和亚里士多德的比拟来说，正是当医生发现某种治疗方法对其病人有害时，才允许他们改变那种治疗方法。”[2]行政监察制度在行政法治的主题内涵上是行政权运行过程的内在视域的技术性监督，即与亲历者同行更易于监督效果的针对性。行政监察制度是彰显行政法治的重要标识，其理由主要来自于以下两个方面。
首先，行政法治需要在权力配置中为行政监察权作出制度安排，以期确证法治治理的规范性逻辑。行政权是国家公权力的重要方面，国家与社会的共同演进在关切行政权的视域上有一个较为一致性的共识，即行政权的运行是最为易于出现异化趋向的，这似乎已然成为行政权特质所在的必然性结论。过于美化与妖魔化行政权的特质形象都是一种不负责任的夸奖与抱怨，国家权力配置的科学性要求在行政权的运行过程中作出制度安排，在行政法治的逻辑中为行政监察权明确权属定位与功能判断，这才是行政法治的内在性诉求。从制度的完整性视角考察可知，行政监察制度是行政法治的关键性环节，行政权的运行是在广阔的社会生活中展开的，仅仅依靠外在的权力制约与社会监督是无法实现其自身的正当性品格与法治目标的，行政监察制度的价值功能形态是为行政法治内涵作出合理性明证，而不仅仅是为了监督而监督，这是一个需要客观面对的实践性问题。
其次，行政监察权的运行过程接受批判性社会视域的全面监督，以期成为行政法治的典范性样本。行政监察制度在社会大众视域似乎不被看重，批判性的逻辑背后较为通俗地诠释出行政监察权的尴尬处境，这需要进行更为理性的反思与考量。哈贝马斯指出，“只有当生活世界背景在日常实践中的先验总体性被设定为同一性和整体性（All）的思辨观念，或者设定为从整体性自身当中产生出来的精神能动性的先验观念时，才会出现先验表象。”[3]能为与不为是两个完全不同层面的问题，行政监察权没有发挥出应有的功能价值，是其不能为还是有意不为，造成这种结局的原因何在，这才是问题的核心所在。行政监察权接受社会批判性监督是因为社会对其希望愈大则愈加迫切，是质疑制度还是完善制度，已然成为行政监察权判断的两个完全不同的技术进路的差异特质所在。行政监察制度是践行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公开制度的法治诉求中得到社会共同关切的时代背景下，加之科技高度发展的有力支撑，其完全可以成为践行行政法治的典范性样本。
二、行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求
行政权在实践中出现的各种腐败问题层出不穷，备受社会关注。当然，这与社会生活的复杂性密切相关，但是其突出表现在对行政权的实质内涵的背离与反叛，本真意义即是行政廉洁的丧失，使得其失去社会信赖的正当性前提，行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求，其理由可以从以下两个方面进行考察。
第一，行政监察制度的核心内容是对行政权的廉洁性进行同程亲历监督，在制度规制中确证行政权的廉洁特质要求。“每一个法律制度都包含着那些赋予大量法律规范以结构的原则，而且这个结构独立于任何具体个人的选择或观念。”[4]现代行政的基本内涵是依法行政，行政权必须严格依法办事，不得以权谋私，行政廉洁是其基本特质要求。行政权对于国家资源的分配是具有极为独断性与强势地位的，因此，在行政权运行的过程中需要对其进行严格的制度性监督，这既是对其的制约，也是一种制度性保护，在看到一个一个腐败官员的落马，我们更多的是是一种庆幸还是一种惋惜，这似乎全然取决于我们自身角色的差异性。事实告诉我们，行政廉洁不能仅仅依赖于行政官员个人修养与自律水准的自动提升，而更多地需要在制度上进行理性关切，行政监察制度是让行政权运行过程完全置于同程亲历者的监督之下。“阳光是最好的防腐剂。”行政廉洁更需要在透明性的内在视域的监督下予以保障，实践中对行政监察法律制度是否得到有效地执行应成为重要方面进行考察，尤其在行政权对重大事项的进行决策时确保行政监察权的及时跟进。