在我省生态文明建设之路上,自然保护区的保护与开发利用是一个绕不开的坎,保护与开发利用产生的冲突并不是两难的选择,应该按照“谁保护、谁开发,谁受益、谁补偿”的原则,探索共同保护、共建社区、共同利用、共享收益的多种有效模式。
自然保护区(以下简称保护区)的建立,是国家的一项生态战略,尤其是建立国家级保护区,更是我国基于生态安全对国际社会的庄严承诺。我省共有各级各类保护区130个,其中国家级9个,省级4个,地市级22个,县级15个,由环保部门综合管理,同时分属林业、农业、国土等部门具体管理,并设有专兼职管理机构。这些保护区使我省的绝大部分野生动植物资源得到了就地保护,尤其是国家级保护区,已经成为我省的国际名片。
透视怪象:自然保护区中的不和谐现状
保护区的建立是为了群体与个体、当代与将来的可持续发展,是为了人与自然和谐相处。黔金丝猴仅分布于我省梵净山保护区,生长在威宁草海的黑颈鹤是仅产于我国的稀有物种,我省又是黑叶猴的世界最大种群分布地。然而,在现有的管理体制下,尤其是在保护成效卓著的国家级保护区,却出现了一些不和谐现象。
表现之一是全体人类与个体人之间的不和谐。保护区设立的初衷是基于生态安全、基因留存,是为了全人类的共同福祉,然而生活在保护区内的群众,因为种种原因,生活普遍比较艰难。为了全人类是不是一定要牺牲个体“人”的利益?
表现之二是人与自然的不和谐。随着人类活动的增加,在有珍稀野生动物的保护区出现人海争地、人林争地的状况,人鸟争食、人兽争食也屡见报道,而对保护区集体林地林木的生态效益补偿、野生动物侵害庄稼等肇事赔偿却缺乏制度支持。
表现之三是开发利用中的不和谐。基层政府和群众是自然保护区的重要管理者及保护者,他们共同参与保护区的保护,但却对开发利用缺乏话语权和分配权。
表现之四是自然资源保护与文化保护的不和谐。侧重于自然资源保护的保护区,对于保护区内的文化现象、文化遗存难以进行很好的保护,也不能有效促进某些特色文化活动的开展和传承。
制度缺陷:保护、开发利用、获益主体的错位
我省的保护区同时也是一个人数庞大且发展滞后的农村社区,社会问题是保护区管理机构难以荷载之重。尽管目前保护区管理机构依照《中华人民共和国自然保护区条例》依法进行管理,但实际上是保护区管理机构、地方政府、社区的群众共同管理。
主体之一是保护区管理机构。管理机构依法依规进行管理,有力保护了濒危和珍稀动植物资源,取得丰硕的科研成果,探索了有效的经营模式。
主体之二是基层政府。保护区内基础设施建设、社会事业发展、治安维稳、公共突发事件、森林防火、移民搬迁等问题,主要是依靠基层政府完成。
主体之三是社区群众。“靠山吃山、靠水吃水”是贵州农民的优势和习惯,然而保护区的建立骤然间改变了社区群众的生产生活方式。有水体资源的保护区,不能再进行水产养殖和捕捞;以森林资源为主的保护区,不能再进行伐薪烧炭和捕猎;受保护区建设的要求,基础设施建设也受到相应限制。
保护区目前的现实状况是出于生存发展的需要和趋利的本能,基层政府认为自身是有限政府无限责任,责、权、利严重不对等;社区群众认为权利受到剥夺,不时与管理机构和开发商发生冲突。
利益冲突:保护与开发利用中的误读
我省的保护区属性比较复杂,尤其是国家级保护区,社区群众动辄上万人的不在少数,这样就构成了一个“小社会”。作为一个人居社会,除了对珍稀野生动植物资源的保护外,还有历史与文化、民族与宗教、生存与发展、治患与维稳等诸多问题。由于各级各部门各群体的利益导向不同,对保护区的保护与利用产生了一些误读。
认为“绿水青山”与“金山银山”是对立的。国家设立保护区的初衷就是为了保护,而且是依法保护。《中华人民共和国自然保护区条例》规定了在保护的前提下适度开发,说明保护与开发并不矛盾,关键是要研究出可操作的实施方案,通过制度来调适,与设立保护区的初衷并不冲突。以保护促利用、以利用促保护才是可持续发展之道。
认识混淆。把保护区等同于其他拥有森林资源且兼具景区功能的旅游点,如等同于风景名胜区、森林公园、湿地公园等。概念一旦混淆,其结果就是机构重叠、职责不清,重开发而轻保护,导致典型生态系统遭受破坏,给保护区带来不可逆转的致命伤害。
狭隘理解开发利用。认为开发就是搞旅游开发,忽略了依托保护区的科研力量、国际影响等优势,如开展珍稀动物的繁育,开展国际合作项目;认为利用就是围绕保护区资源的所有权和使用权作文章,忽略了保护区所带来的良好生态、清爽空气、水土涵养能让群众直接受益。据观察,在此次特重大旱灾中,森林覆盖率高、尤其是有保护区的地方,其旱情较其他地方要轻一些。
认为保护过头。其实目前我们保护的力度还不够,其一是科研力量跟不上。如,保护区的野猪是否过多,需不需要制定科学的捕猎计划?草海的黑颈鹤今年过早返回与旱灾的关联度究竟有多大?其二是地方保护区的保护制度不健全。
认为保护区区域面积过大。保护区面积的大小取决于列入保护的动植物栖息的生态系统需要多大地域。目前我省林业系统森林资源和野生动物类型保护区占全省总面积的4.13%,低于全国12.49%的平均水平,也低于相邻的四川省15.28%、重庆市10.06%、云南省7.26%、湖南省5.63%和广西壮族自治区5.92%的比例。
科学发展:调适多方利益冲突
目前,我省保护区适用的法律法规是《中华人民共和国自然保护区条例》(1994年)、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(1985年)、《贵州省实施〈森林和野生动物类型自然保护区管理办法〉细则》(1993年)等法规,无论是从立法层面、实践需要,还是与其他省份比较,已经明显滞后。从科学发展的实际出发,应该按照“谁保护、谁开发,谁受益、谁补偿”的原则,探索共同保护、共建社区、共同利用、共享收益的多种有效模式。
从保护的角度来看,保护亟须进一步加强。目前,有的保护区还存在着资源数量不明、分布不清的情况,对珍稀野生动物的生存繁衍、栖息活动缺乏有效的监测。其次是保护体制有待完善。尤其是对“无机构、无人员、无经费”的“三无”保护区要设立管理机构,给予人员、经费支持,完善工作制度。保护缺位还影响到开发利用中进与退、多与少、深与浅等维度的把握。再次是保护管理机构要与地方政府、社区群众联动,健全保护网络。
从地方政府的角度来看,要给予基层政府保护与开发利用中的对等的责、权、利,增加其参与度和收益权。
从社区群众的角度来看,一是要尊重群众的生存权,对于保护行为确实占用了群众的生产、生活资料的,要在会商的基础上,以双方认可的标准进行赔偿。二是尊重群众的发展权,除了劳务外,还能以技能、产权等获得收益,还要帮助群众增强就业能力,为群众提供就业机会。三是移民搬迁。对于保护区内确实不适宜人居的地方,采取国家征用赎买的方式,让非国有林地林木所有权转化为国家所有,并帮助该地区的群众迁出。四是考虑生态补偿。对保护区内非国有林地、林木所有者,采取适当的方式和额度,给予生态补偿,其林地林木交由保护区管理机构依法管理。
在我省生态文明建设之路上,保护区的保护与开发利用是一个绕不开的坎,保护与开发利用产生的冲突并不是两难的选择。有关的思路若能践行,不仅保护区受益,也将为以自然资源为主、地界上有大量原住民的林区、景区、开发区在保护与开发利用中探寻可行之策。(执笔:�红礼)