建立社区治理绩效测评指标体系的真善美标准
[摘 要]社区治理绩效测评指标体系首先必须能反映社区治理主体能够做、应该做和必须做的事务，即要真；其次，要有利于治理实践的开展，即要善。在此基础上，社区治理绩效测评指标体系还必须设置美的标准，追求内在的和谐，即要美。
[关键词]社区治理 绩效测评 真的标准 善的标准 美的标准
资金项目：本文是广州市教育局社科研究项目《城市社区治理效能测评体系研究》（编号：63035）的前期成果。
作者简介：吴雪娟（1967-），女，广东揭阳人，哲学硕士，广州大学社科部副教授，研究方向：科技哲学，管理学；王琳（1963-），女，哲学硕士，广州大学公共管理学院教授，研究方向：城市公共管理。
目前，开展城市社区治理绩效测评是提升城市社区治理效能的重要措施。测评活动的突出特征是它总是根据某种标准而对对象进行评判和测量，测评指标的设计是否科学合理，直接关系到测评的准确性和有效性，建立科学、合理的测评标准是测评活动的重要一环。我们认为，建立科学、合理的测评指标体系，应符合真、善、美相统一的标准。
一、建立指标体系应符合真的标准，即求真
按照学界公认的定义，绩效通常指经济、效率和效果。经济指的是供应和维持既定服务品质的公共服务所需的最低可能成本。效率指的是每项服务的单位成本。效果指的是实现目标的程度。[1]依此定义，社区治理绩效也即社区治理中投入产出的经济、效率和效果。社区治理作为一种实践活动，具有特定的实践主体，从最广泛的意义而言，社区治理主体包括参与治理活动的组织及其中的人员和全体社区居民，社区治理主体组织分为政府组织、居委会等群众性自治组织和社会中介组织等。本文在讨论社区治理绩效时主要指的是居委会的治理绩效。
真，就是符合事实。马克思主义认为：主体对客体的认识达到实质的统一时就是“真”。“对评价客体和评价中所包括的事实的把握必须是准确的、符合实际的，是真的”。[2]所谓事实，是指事物的真实情况、本来面目，是一切客观存在的事件、关系等的总和。[3]每个具体的事实,都对应着具体的人、事件、关系、环境。每个时代的实践主体，都面对着现实存在的事实。事实承载着社会建设主体的素质以及他们的建设条件、建设水平、建设方式、建设结果。社区治理绩效测评，作为一种存在着的事实，它具有不同于其它实践的内在规定性，有它特定的主体、对象、中介（资源、工具、方式）、目标、运行机制、环境等，对社区治理绩效进行测评，应把它与其它相近的实践区分开来。与社区治理绩效测评相近的实践有企业绩效测评与政府绩效测评等。相比较而言，企业绩效测评注重的是企业的经济效益、利润率等；政府绩效测评注重的是政治效益；而社区治理绩效测评注重的应该是文化效益。再比如，社区治理和政府统治就有本质区别，表现在：第一，治理与统治的主体不尽相同，治理是一个比统治更宽泛的概念。统治的权威中心一定是政府机关，而治理的权威中心包括政府机关但又不限于政府机关。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体强调多元性、多样性，既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公私合办的机构。第二，管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行依循自上而下的方向，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理则是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，它主要通过谈判协商、对话、合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。第三，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，社区治理的范围仅限于特定界限的社区。第四，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。所以，不能用测评政府职能的指标体系来测评社区治理，测评社区治理绩效的指标体系，应反映社区治理主体应该做、能够做的事务。即应明确社区治理活动的职责所在，明确在特定条件下社区治理工作能完成到什么程度，从而判别治理主体有没有做？做得对不对？做得好不好？效果大还是小？当前，我国的城市社区治理尚处于创建阶段，适应这一阶段的测评指标体系设计，我们认为，可以从三方面考察社区治理的绩效：1、投入资源测评：即对治理组织及其服务设施建设的考评。在考评组织建设方面，针对目前政府组织在我国社区建设中仍占据主导地位，非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等情况，测评时除了考评居委会的工作人员配置和办公设施是否完善等情况之外，还应考评社区居委会在关于其它两种组织的形成与发展中的指导是否到位。2、治理过程治理方式科学性测评。一般情况下，投入与产出应该是成正比的，但实际并非如此。这里面关系到实践结构和实践过程控制的问题。实践结构也即主体、中介和对象三基本要素的相互关系及相互作用方式。结构决定功能，结构优、则功能大；结构劣，则功能小。构建一个科学合理的实践结构对增强治理效能是有重要意义的。按照实践论和系统论的观点，评判实践结构是否达到最优的标准是三基本要素的配置方式是否科学合理。实践过程控制关系到一系列管理方面的问题，如实践目标设置是否科学，实践过程有否及时反馈并调整等。这方面实际上就是考评治理机制优劣的问题。在这里，要特别强调的是，社区治理与企业管理、政府统治的最大不同在于治理过程的双向互动性，因而设置社区治理绩效测评指标时应注重对这种互动度的评估。一般而言，互动度高，则绩效高；相反，互动度低，则绩效低。3、产出结果测评：这里应包含两方面的内容，即常规结果和应急结果。常规结果：即日常性的服务内容、服务质量、服务水平、服务效果。应急结果，即预警和应急的能力等。通过产出结果测评，衡量所投入的资源是否得到了有效的利用以及资源利用是否达到了预期的目的。我们认为，评判治理效果大小的标准应该是提供的服务是否为社区群众所需要。如果提供的服务是群众所不需要的，那么必然造成浪费。当然，需要有现实需要与潜在需要之分，有些服务内容群众暂时看不出其价值所在，但这些服务是社会管理所必须的，这时，治理主体有责任解释、宣传所提供服务的意义和价值，如果这方面没有做好，也应视为失职。
综上所述，真的标准要求绩效考评体系能遵循社区治理的规律，真实地描述社区治理的整个过程，包括投入指标、过程指标和产出指标。投入指标里面应包括人员考察、设施考察和组织机构设置是否完善的考察。过程指标中应考察实践结构是否合理、实践程序运转是否规则流畅等。产出指标应考察的是治理组织提供的服务的质和量是否与投入相匹配，是否是社区群众所需要的，是否能满足需要。
二、建立指标体系应符合善的标准，即求善
善，就是“好，有利于”的意思。善的标准指的是，“评价所引导的行为必须是合目的的。”[4]合什么目的呢？可以从两方面理解，第一，所建立的指标体系必须有利于所评价行为（社区治理）价值的实现。第二，所建立的指标体系必须有利于社区治理绩效测评活动的开展。社区治理的价值可以从三方面理解，从宏观层面而言，社区治理应有助于国家与地区的长治久安，从中观层面而言，社区治理应有助于实现社区公共利益的最大化。从微观层面而言，社区治理应有助于治理主体的完善。与此相对应，建立社区治理绩效测评指标体系的善，也分为宏观的善、中观的善和微观的善。宏观的善，即社区治理绩效测评指标体系的建立，要有助于国家与地区的发展。要实现宏观的善，就要使测评标准符合国家与地区的价值追求，即要从大的视野上设置测评标准。当前，实现科学发展、构建和谐社会是国家与地区一致的价值追求，建立社区治理绩效测评指标体系应以这一价值追求作为指导思想，才能实现宏观的善。中观的善，即社区治理绩效测评指标体系的建立，要有助于实现社区公共利益的最大化。在投入一定的情况下，实现公共利益最大化的前提是投入结构的合理化。判断投入结构合理与否的标准在于社区治理过程公共产品、公共服务的提供是否最大限度地满足社区居民的需要。供给过剩（造成浪费）、供给不足都实现不了利益的最大化。只有供给与需求相匹配才能实现利益的最大化。要实现供给与需求相匹配，治理组织必须深入了解社区居民的需求，在这里，居民代表大会能否代表绝大多数居民的利益是关键。所以，实现中观的善，就是要考察居委会的工作效率、工作效果和对居民代表大会的建设与完善的指导是否到位等。微观的善，即社区治理绩效测评指标体系的建立，要有助于治理主体的完善。从广义上讲，治理主体既包括治理组织及其中的工作人员，也包括全体社区居民。要实现微观的善，就要体现在所建立的指标体系能促进社区治理组织的健全，促进治理组织中的工作人员职业素质的提高，促进社区居民公共行为的优化等方面。在促进社区治理组织健全方面，就是要通过对机构设置的具体规定，完善治理组织的组织设置、优化运行机制、提高组织的整体工作效能。在促进组织中的工作人员职业素质提高方面，就是要通过对其工作行为和工作方式的指导性规定，规范和改善工作人员的治理行为，激发和鞭策他们完善自身工作素质、优化工作方式。在促进居民公共行为的优化方面，就是要促进社区居民对国家法律法规和社区公约的遵守、对社区治理的热情参与和对自身治理能力的提高等。