中美民用航空市场反垄断法律体系的比较分析
摘 要：美国作为世界上反垄断法律体系最为完善的国家之一，其民用航空市场经历了从严格管制到放松管制，再到全面完善的过程。本文首先对这三个阶段相对应的反垄断法律体系构建过程进行分析，然后论述我国民用航空反垄断法律体系的发展历程，最后通过比较分析中国和美国之间的民用航空反垄断法律体系，结合中国的发展现状，对我国民用航空反垄断立法及实践提出了建议。
关键词：中国；美国；民用航空；反垄断法律体系
中图分类号：DF934 文献标识码：A 文章编号：1009—055X(2010)02—0035—05
1903年12月7日，美国的莱特兄弟实现了首次载人动力飞机飞行，这是人类现代航空业的发端。第一次航空运输是1919年在法国一比利时航线上进行的运输。美国航空运输市场作为世界上最发达的市场之一，其反垄断法律体系在民用航空市场的适用有着丰富的经验。我国作为世界上增长潜力最大的民用航空市场，反垄断法律体系已初步建立。2007年8月，美国司法部和英国公平贸易局以10年来合伙操纵客运和货运航班票价及附加费，发起航空运输业有史以来最大的反垄断调查，对英航和大韩航空处以巨额罚款。我国几家航空公司在美国和欧盟也受到反垄断调查。为了更加积极参与国际竞争，我们有必要参考美国在反垄断立法方面的经验来不断完善我国的民用航空立法体系。
一、美国民用航空市场反垄断法律体
系的发展
(一)严格管制阶段
美国商业航空开始于20世纪20年代末，最早的飞机主要用来运送邮件。20世纪30年代初开始了少量的客运服务。当时由美国邮政局控制邮件运价，后来根据1934年航空邮政法，改由美国州际商业委员会(ICC)控制。为有效配置邮寄路线，ICC建立了一个竞争性的竞价系统，只有每英里价格叫价最低的航空公司才得到一个路线的运输授权。作为对该竞价系统的反应，当时的航空公司被迫实行低价竞争策略，以获得想要的线路，并期望以后有机会能够提高运价。但是，由于ICC一直不允许航空公司提价，许多航空公司提供邮件运输服务的价格低于成本，处于破产的边缘。这促使人们意识到，价格只降不涨将使航空业陷入“破坏性竞争”的困境。因此，要使航空业发展成为美国经济中一个稳定和健康的行业，就有必要让政府对该行业进行管制。1938年，美国航空运输业还处于起步阶段，美国国会通过《民用航空法》，授权航空当局对航空运输市场进行严格的管制，防止和制止垄断行为和不合理的定价行为损害消费者的利益。《民用航空法》主要从四个方面进行管制：一是严格控制新企业的进入，控制国内航空运输企业的数量；二是航空公司的飞机数量、飞机的座位数以及运营范围的严格管制，航线的进入和退出必须得到政府的批准；三是禁止航空企业的合并；四是由政府控制航空运价和收入。1958年美国国会颁布了《联邦航空法》，将1938年《民用航空法》并入其中，其中包括第441节对航空运输业反垄断行为进行规制的授权条款。此阶段，虽然反托拉斯法适用于航空运输，但由于政府的直接干预，航空运输业基本不存在价格和运力上的自由竞争，从而排除了反托拉斯法的适用。
从1938到1978年的40年间，由于美国民用航空委员会(Civil Aeronautics，Board，CAB)的严格管制，除了当时的23个承运人以外，没有新航空公司被授予骨干航线经营权，这成为美国放松管制者批评政府阻止新航空公司进入主要航线、不顾公众利益、削弱竞争、保护低效率航空公司的有力证据。这种官僚僵化的管理体制导致了美国航空运输业效率不断降低，亏损严重。正如美国保护航空运输业强力竞争委员会向总统和国会提交的报告中所批评的：“在美国的商业历史上，除空运业以外，从来没有哪种重要行业，其以分钟计算的效率是由政府机关的工作效率决定的。”
(二)放松管制阶段
20世纪70年代，世界经济增速放缓，政府对经济的干预效果不大，经济学界开始批判凯恩斯主义，推崇有效的市场竞争理论，主张自由经济的新古典经济学受到青睐。美国各行各业掀起了解除管制的浪潮。在这一浪潮当中，要求对航空管制进行改革的呼声越来越高。随着1969年宽体客机的出现，航空公司运力显著增强，但世界范围的石油危机，导致燃油价格飞涨，使航空运输业陷入承重的财政困难，公众和许多政界、经济学界、航空运输界人士指责政府对航空运输业管制过严，约束了航空运输的自由竞争。1975年，美国国会会同交通部组织听证会，专门研究了管制改革的各种思路。在全社会的巨大压力下，美国总统卡特于1978年10月24日签署了《航空业放松管制法》，简化了航线的进入和退出手续，放开运价控制，将航空运输业推向市场，在航空运输领域引入市场竞争机制，并修改了1958年《联邦航空法》，清楚地规定了对航空运输业的解除管制不包括对航空运输业中各种不公平的竞争方法或欺骗性的行为或做法的豁免。法律规定，国家分步骤地解除对航空业的管制：先是民航委对航线的管制权于1981年12月31日终止；然后是对航空业票价和运费的管制权于1983年1月1日终止；《航空业放松管制法》规定司法部反托拉斯局负责在航空运输市场执行反托拉斯法，维护市场的公平竞争秩序。
1980年5月，民航委允许票价无限的下调灵活性和相当的上调灵活性。并且极力鼓励航空公司独立定价。在1983年1月1日之前。民航委终止了对机票票价和航空市场进入的控制。从此，美国航空公司可以在不受管制的环境中竞争了，从那时起，航空公司可以根据市场形势发展和本企业的战略对机票自主地提价和降价。
(三)完善健全阶段
继1978年的《航空业放松管制法》引入反托拉斯法条款后，美国国会又先后通过了1979年《国际航空运输竞争法》、1997年的《航空竞争促进法》、2001年的《航空运输竞争恢复法》等相关法律来规范航空公司的市场行为。1979年《国际航空运输竞争法》授权民航委员会针对“外国民航当局或航空承运人损害美国承运人的经营权利、或从事不公平、歧视性、限制性商业行为，显著影响美国承运人的竞争力”的行为采取措施，暂停该过航空承运人的经营许可，以及限制任何第三国航空承运人在上述两国间的航空运输。1997年《航空竞争促进法》针对美国国内繁忙机场制订了机场起降时刻的分配、拍卖等规则，促进美国国内航空运输企业的竞争。此外，美国国会还在讨论一些提案。如针对控制航空运输企业滥用市场优势地位、促进航空运输企业竞争、保护航空运输消费者权益的《航空公司旅客权利法》，针对大型航空运输企业合并、促进航空运输企业竞争、保护航空旅客权益的《2001年航空公司竞争和旅客权利法》，针对消费者获取航空运输业信息、促进航空业竞争、保护航空旅客