公共财产所有权的法律属性
公共财产所有权的法律属性问题，对于当前我国的公共财产法治化建设具有重要的价值。行政主体享有“公法所有权”的观点不仅违背了最基本的物权原则，而且这种“所有权导出行政权”的怪异思路还导致了公众对行政主体挥霍公共财产无能为力的局面。“公法所有权”理论不可盲目移植。公共财产所有权应当由“权力属性”向“权利属性”回归，行政主体虽然不宜作为公共财产的所有权人，但依旧可以行使公共财产的“合目的性处分权”，实现公共财产的公共利益追求。
[关键词]公共财产；所有权；公产所有权；公产法治化；合目的性处分权
[中图分类号] D912.1；D913.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2015）01-0148-06
公共财产也称为公产或公物，是指为满足公用目的，依据公法规则确立的，供公众使用或受益的财产。行政法上的公共财产与国有资产虽同属国有财产的范畴，但两者价值诉求截然不同。公共财产通常由行政主体支配，以满足公众利用和完成行政公务为目的，如公款、公车、公共设施等；国有资产则通常由国有经营性组织支配，以确保资产保值增值为目标。在我国的物权制度中，国有资产已被确认为一种“私法权利”，并在《物权法》一体、平等的保护下参与市场竞争。然而，国有财产的另一种形态——公共财产却往往被人们忽视。
公共财产的所有权到底归谁所有？这种所有权的属性究竟是“公法权力”还是“私法权利”？如何防止公共财产被挥霍滥用？谁来监督公共财产的公益性目的得以实现？无论在立法还是实践中，这些看似不言自明的问题背后实则疑惑丛生。
一、公产所有权属性对公产法治化的重要价值
近年来，公共财产的运行现状正引发愈来愈多的争议与困惑：国内各自然景点的门票一路高涨引发怨声载道；保障房小区却修成领导专享的别墅；国有储备粮库的粮食被肆意倒卖；公车私用、公款吃喝、公费出国屡禁不止。在这些挥霍公共财产的现象被频频曝光并受到公众严厉拷问的背后，掌控公共财产的行政主体俨然以所有权人自居，公共财产随之化身为行政权力，公众自然无法对政府“管理和使用自己财产的行为”指手画脚。
通过对《物权法》的研读，我们不难发现，在阐述国家所有权的范围时，《物权法》并未像矿藏、水流、土地等国有自然资源一样明确地将行政机关及事业单位依法支配的财产阐述为“归国家所有”，而是以细化的占有、使用、有限收益与有限处分等具体物权来描述。其后在涉及国有财产保护的条文中，《物权法》所强调的保护对象也主要涉及国有资产，并以促进国有资产保值增值为目的。对此，民法学者给出的解释是：《物权法》是私法，而国家机关及事业单位国有财产权的行使与监管具有特殊性，单纯依靠《物权法》的规范是不够的，需要制定国有财产管理法，进一步完善国有财产的管理制度。毕竟，“国家所有权是我国民法调整的基础性财产关系，但民法并不能涵盖国家所有权的全部内容”。
在当前“法治中国”的大背景之下，中央“八项规定”及各种限制挥霍公共财产的政策正被卓有成效地稳步推行，也进一步凸显出当前社会对公共财产“法治化”的理论与制度需求。毕竟，“八项规定”等政策的实施应当以科学的法治理论为根基，并同时以法律制度的完备为其终极目标，否则，随着时间的流逝，“政策”的稳定性、持久性与有效性都会大打折扣。因此，从公法学尤其是行政法学的角度对公共财产所有权法律属性的厘清，不仅可以有效识别这种所有权的权力（权利）性质，寻找公共财产真正的归属，而且对于阐明行政主体支配、管理、利用和处分公共财产等物权行为的权力来源、保障人民实现公共财产的分享权等具有重要的价值。
二、公共财产的“私法所有权”属性
（一）“公法所有权”的“权力”困惑
行政机关以“权力”方式享有公共财产所有权，来源于大陆法系传统的公物法理论中的“公法所有权学说”。法国学者莫里斯·奥里乌就曾指出，如果说公产是所有权标的，那么这种所有权，尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点。这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权，它的特点是由事物的公共用途决定的，使得行政主体有义务将其保管并用于公用。这一观点是法国行政法学界的通说，同时也受到了包括奥托·迈耶教授在内的部分德国学者的赞同。
在借鉴上述学说的基础上，以行政法特有的物权理念来理解公共财产所有权的法律属性也得到了许多国内学者认同。他们认为行政主体对于公产所有权的行使，只有在供公众使用或公务使用的范围内才存在。公产的所有权与公共使用是一个不可分割的整体，因而是一种公所有权。在行政法上财产权制度和理论的基础上，行政法上的物权可以被称为“行政物权”。
公共财产所有权因为公法的介入而具有了权力色彩。行政法作为公法虽具有独立的部门法地位，但无法否定位于同一法律体系中私法物权制度的基本理论。公法所有权学说尽管意识到公共财产与私有财产具有不同的利益诉求，但该学说脱离了物权理论中的两个基点——“物权法定原则”和“一物一权主义”。公法所有权的存在一方面将导致由公法与私法各自确立自己的所有权形态，产生物权法定过程中的法律冲突；另一方面还可能导致在同一个财产之上出现两种所有权形态的混同，进而违背一物一权主义，产生所有权归属的困惑。对此，我国行政法学先驱范扬就曾指出：“私所有权与公所有权，并非完全分别存在，而不过为同一物权之两方面。”法国学者所提出的公所有权（行政所有权）原理，除了用以诠释私产转化为公产后所引发的财产属性更迭以外，也有以所有权为前提来解释特许使用权的效力问题之考量。这体现了法国对古罗马法公产、私产分野悠久传统的完整继承，但在我国物权法理论中，国家所有权与私人所有权一同被置于一体、平等保护的私法体系之中，以民法权利的属性示人，也就丧失了公法所有权存在的空间。
实际上，在一个完整的公共财产制度中，并非只有国有公产的存在，还包括了大量的私有公产，即在私人所有的财产上设置的供公众使用或受益的财产形态，如行政征用的私人财产、以BOT方式修建的公共设施等。既然以征用私人的财产来设置公共财产，没有改变私人对该财产的所有权的物权属性，那么以国家财产来设置公共财产，也就不需要将原本由私法确定的国家所有权变更为公法所有权。