清末及民初中央政府对土默特地区刑事法律治理理念的比较分析
摘要：清末中央政府及民初中央政府对土默特地区的刑事法律治理呈现出不同的法治理念。对清末、民初两个中央政府在动乱变革的历史时期和复杂的社会形势下如何运用刑事手段治理该地区进行研究有着重大的理论价值。本文拟从刑事司法机构设置、刑事法律适用及司法审判等几个方面探讨清末及民初中央政府对土默特地区刑事法律治理在法治理念上的不同，以期对清代、民国边疆刑事法律治理的相关研究有所裨益。
关键词：清末中央政府；民初中央政府；土默特地区；刑事法律治理
中图分类号：D929 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）29-0023-03
作者简介：王丹（1984-），女，汉族，内蒙古科技大学文法学院，讲师，研究方向：比较法、国际经济法。
清代、民国时期土默特档案被认为是清史研究的重要史料，在各个历史领域都有很高的研究价值。该批档案真实记录了清代、民国土默特两翼在法律方面的发展状况。清末民初（19世纪中叶-1930）左右正是中国社会转折和发展的重要时期，加之土默特地区蒙汉长期交错杂居，宗教问题复杂，对这一特殊时期、土默特这一特殊地区的刑事法治进行研究本身就具有一定程度的研究价值。对清末、民初两个中央政府在动乱变革的历史时期和复杂的社会形势下如何运用刑事手段治理该地区以及法律治理的效果进行研究也有着重大的理论价值。本文运用比较研究法，找出清末及民初中央政府对土默特地区刑事法律治理在法治理念上的不同，希望对清代、民国边疆刑事法律治理的相关研究有所裨益。
一、清末、民初土默特地区刑事司法机构设置的比较分析
清末中央政府在土默特地区的刑事司法机构设置仍主要沿袭了清代前中期的一些特征，即有别于内地的一种边疆法律治理模式。即以厅为主要行政单位，设立管理蒙汉法律事务的蒙人民人同知、通判。档案中记载“归化城、张家口同知员缺，令各部、理藩院将满洲、蒙古员外郎、主事内通晓汉文者、各拣选一员，送部引见补授，陆续添设各边口同知，俱照此例办理。”从上可知，同知、通判为土默特地区主要基层司法者，与内地州县的刑事审判级别相等同，有初审权，同知、通判以上为土默特蒙古法系的最高审判官—都统，民人法系的最高审判机构—归绥兵备道。涉蒙人的刑事案件由通判及副都统委员会会审，土默特档案馆所藏光绪十六年十月萨拉齐抚民同知为详情委员会审事载：
据外藩达拉特属银匠窑子地方蒙员加格尔气毛扣遣抱具报，光绪十六年九月二十七日五更时分与蒙古人荣荣照料地之李毛娃仔，不知因何事起衅，用木榔锤将蒙古把达子殴伤头颅等处身死等情，据此卑职当即亲旨念讯，把达子向李毛娃仔索牛马价起衅，属是查此案系蒙民交涉事件，例应详情委员会会审，除将案内人等取保候讯外，理合具文详情统台查核俯赐讯即委员会来萨会讯详办—同知董汝观。
从此案中可以看出，作为基层司法者的同知董汝观面对涉蒙人荣荣的刑事案件时，按照律例，无案件管辖权，将此事提请副都统委员会进行会审。
重大刑事案件由都统、参领或理藩院派出官员和道台、厅理事同知、通判等一同会审，道厅长官不得单独审理，并须将会审意见转呈绥远城将军。绥远城将军为土默特地区最高司法审判者，是中央司法系统在土默特地区的分支，享有辖区内特大刑事案件的初审权，同时对辖内各司法人员享有监督权，在宣统年间“绥远将军为蒙孀呈控谦律苏隆等恃势抗挡案了期烦速断办的咨文”中有所体现。此外，《大清会典》规定蒙古“刑狱不决，则报于院”，可以看出从司法程序上看，理藩院是蒙古地区的终极上诉机关。“凡应拟绞斩之蒙古人犯，由诸扎萨克处审明，声叙罪情报院，由院会同三法司定拟，具奏请旨”的规定见于《理藩院则例审断》中，说明理藩院还掌握着死遣案件的终审权。光绪二十五年二月十五日钦差绥远城甘地将军衙厅咨文归化城副都统衙厅档案中写明：
据左司呈称，接到理藩院来内文称，本部奏称，臣等会同刑部、都察院、大理寺审得，据绥远城将军克蒙额咨称……
可见遇重大案件涉绞斩案件时，需理藩院具有终审权且需会审。
在蒙古地区的满人诉讼，由满州将军和副都统审理，但遣刑、死刑案件也须报请中央。其它司法人员及机构无涉满人案件的管辖权。如满人与汉人之间发生刑事法律纠纷，其它司法机关虽能受理，但如涉及满人犯案，这些司法机构无权对满人作出判决，仅可将口供及审理意见，转送承审满人的司法机关。此处凸显满人在司法中的特权地位。
对比之下，民国最初成立后的两年内，民国北京政府为笼络王公上层，稳定局势，基本上保留了清末的制度、体制。但国民政府于1914年设绥远特别行政区，合并土默特左右翼为一旗，改副都统为总管，设立总管公署管理土默特事务。同时还颁布《热河都统署归绥都统署审判处暂行条例，规定：在热河、归绥（绥远）都统署各设置审判处，由都统行使监督司法行政权；审判处之管辖区域与都统之管辖区域同；审判处管辖的诉讼事件为不服县知事之判决而控告的和各盟旗及蒙民之诉讼事件，设置都统署审判处，设处长等职位，这在土默特档案中查阅到部分政府公文中有所体现，如“绥远都统署：奉令委刘绶曾令充绥远审判处长遵于八月二十八日接印任事的咨文”。政府把包括土默特地区在内的绥远地区的司法行政体制逐渐地与全国其他各省统一，汉民与蒙民进行统一。刑事案件仍由土默特旗原设理刑官进行审理。如果不服初审判决，可向盟长或都统署审判处控诉；如仍不服判决，可向蒙藏院或大理院控告。土默特档案中有关于民国十一年绥远都统署指令土默特公署托克托县知事销案释放办理的文件，表明都统署与基层司法工作者之间的关系。又如据蒙古长寿等呈控民人李瑞、呈控归县诬良为盗非难拷打，提请都统署秉公会讯一案中，写明：“次日李瑞遣人投县控当经杨知事，票传蒙民到县押班候讯……不料该县司法科员贾希贤与李姓至交亲密，竟抗官谕……上控扣乞共和而救蚁命施行”，体现了都统署的复审权力。
笔者在研究中发现，民初，土默特地区刑事司法审判方面的一个重要问题是，由于清末以来涌入蒙古地区的民人数量剧增，导致蒙汉交涉案件数量迅速上升，然而政府没有明确的案件管辖权的规定，导致因处理蒙人与汉人交涉案件而发生的旗与州县知事、蒙旗札萨克之间诸多矛盾的爆发。由此可以看出，中央政府将司法管辖方式灵活化，有相对自由的选择权，但在实施中，却也导致较多管辖权纠纷的出现。