二轨外交与亚太合作:作用与问题
摘要：在亚太合作进程中，二轨外交可以提供讨论敏感性、复杂性问题的平台，为主权国家的政府以反各种政府间国际组织、国际会议的决策提供参考性意见和建议，增加相关国家的信任感，强化其合作意识，并确立起有效的互动模式，有助于各国知识精英、政治精英建立跨国社交网络，使外交参与者日益多样化，总体外交的内容更加丰富。此外，二轨与一轨的频繁互动还催生出了新的外交形式和国际机制。但亚太地区的二轨外交也存在行动滞后、各国发展不平衡以及部分国家的一轨与一轨的关系不够恰当等问题。
关键词：二轨；一轨；二轨外交；一轨外交；亚太合作
中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1009-3060(2011)04-0064-07
20世纪90年代以来，在推进亚太合作的进程中，第二轨道外交(trackⅡdiplomacy，以下简称“二轨外交”T2)。这一新型外交模式逐渐成型，并在诸多问题领域发挥着越来越重要的作用。因此，该模式日益受到本地区各国政府的重视，学术界也有相关研究成果问世。但以往的研究基本上局限于某一特定领域，比如安全领域、经济领域、气候变化领域；或者个别具体问题，比如香格里拉对话(sLD)、亚太安全合作理事会(csCAP)等二轨外交机制的形成与演化状况，宏观探讨相对较少，特别是没有深入讨论二轨外交中存在的问题。基于此，本文拟结合以往的实践，在已有研究的基础上，对二轨外交在亚太合作中的基本作用进行更为全面的概括，特别是指出其存在的问题，以期对进一步深化亚太合作有所助益。
一、二轨外交在亚太合作中的作用
1.为敏感性、复杂性问题的讨论、对话、沟通提供较为恰当的平台
亚太地区充满着差异性和多样性，这既是该地区充满活力和吸引力的基础，也是该地区矛盾丛生、冲突频发的重要诱因。后一个方面的特点在亚太安全领域中体现得最为明显。在该地区，无论是传统安全问题，还是非传统安全问题，往往都会蕴含一些敏感性、复杂性的因素；某些问题，如台海问题、南中国海问题、钓鱼岛问题、朝核问题，尤为如此，从而导致该地区安全形势中存在诸多不确定性和脆弱性，各国之间长期缺乏有效的机制化的合作。如果通过一轨外交(track I diplomacy)即官方渠道对相关问题进行讨论，不仅制约因素甚多，而且各方转圜余地较小，有时甚至根本无法转圜。之所以如此，与一轨外交的基本特点有关。作为一种正式的政府间的沟通形式，一轨“外交交流更多的是谈判甚至对抗。外交官代表的是政策立场，并且不得不遵循这种政策立场。他们基于一种非得即失的观点，往往不能探讨争端和利益分歧的双赢结局。”。在这种情况下，非官方的二轨外交的必要性、适当性就凸现出来了。通过这一外交形式，可以在一定程度上克服一轨外交的局限，化解其所面临的困难，但又能对相关问题的解决施加正面的、建设性的影响。
对于二轨外交的积极作用，亚太地区各国政府已经越来越认可，并对该机制加以利用。这主要体现在两个方面：一是主动利用二轨平台就某些问题特别是敏感问题的主张和决策意向进行吹风，以试探有关各方的反应，并在对这些反应进行评估的基础上作出适当的政策或立场调整。比如，在香格里拉对话中，美国、日本、新加坡和马来西亚等国防务部门的高级官员都曾利用与会契机，就本国参与亚太多边安全合作的战略构想和基本立场发表演讲，听取各方意见，观察各方反应。二是试图构建新的二轨机制，以应对具有敏感性、复杂性的难题。2007年4月10日，美国外交关系协会在华盛顿发表了题为《美中关系：正面议程及负责任的道路》的报告。该报告由该协会委托一个美中关系独立工作小组完成，担任工作小组主席的是前美军太平洋军区司令丹尼斯·布莱尔(Dannis c.Blair)、前美国贸易代表卡拉·希尔斯(Carla A.Hills)。报告在对当时台海地区的安全形势作出评估后建议，美国政府应采取措施，推动召开美中台三边的二轨会议，建立台湾海峡的信心安全机制，以降低有关各方的误判与误解。虽然这一机制并没有建立起来，估计今后也无法建立，但中美双方对二轨在解决台海问题上的作用已有较为明确、一致的认识，双边的二轨已经建立，并取得了一定的成果。
2.为主权国家的政府以及各种政府间国际组织、国际会议的决策提供参考性意见和建议
在当代，随着外交事务涉及的领域越来越广泛，具体内容上日益技术化、复杂化，外交决策所需要的知识水准、专业能力也越来越高，“即使在特定的领域，政府也并不总是拥有足够的技术知识，还必须依靠专家去探求可能的方案。”换言之，主权国家政府的外交决策也越来越依赖官僚体制之外的机构或者个人。政府间国际组织、国际会议的决策过程也复如是。
关于二轨为亚太地区国家的政府提供外交决策方面的参考性意见和建议，有两个案例可为佐证。一是2005年，由于时任日本首相的小泉纯一郎执意参拜靖国神社，中日关系一度十分紧张，“两国领导人的接触彻底中断”。中日关系的紧张状况“引起美国等许多国家的关注”。美国方面认为，中日关系持续紧张不仅对双方不利，也会损害美国在亚太地区的利益，因此，它主动发起美中日三边二轨对话。参与该对话的三国人员在深入沟通后达成如下共识：“如果东亚地区没有一个稳定的战略性对话机制，那么就可能出现更多的麻烦。”因此，2008年，三国二轨分别向各自的政府提出建议：基于中美日三边关系的重要性，应当发展第一轨道的对话。三国政府均接受了这项建议，并将其付诸实施。二是2005年12月，美国助理国务卿罗伯特·佐利克(Robert B.Zoelick)与中国外交部副部长戴秉国在华盛顿举行第二次“中美战略对话”前，中国国际问题研究所曾组团赴美，与布鲁金斯学会的学者举行会谈。两大智库的学者在会谈中都提到，中美两国应该在全球范围内进一步加强合作，在防止核扩散、反恐和维持现有世界秩序的稳定等方面共同努力。而在双方关注的地区问题上，美方学者强调中国应在朝鲜问题上与其加强合作，而中方学者则呼吁美国应在台湾问题上保持政策的稳定性。后来，两大智库分别把会谈结果向戴秉国和佐利克作了汇报，使得双方领导人对彼此的立场和主张有了更为全面、深刻的了解，从而保证了中美战略对话的成功举行。
关于二轨为亚太地区的国际会议提供智力支持的最典型案例，当属东亚思想库网络(NEAT)与东亚“10+3”领导人会议和相关国家政府的关系。建立东亚共同体，是推进作为亚太地区合作重要组成部分的东亚合作的应有之义，特别是深化东亚合作、实现该地区持久和平与共同繁荣的重要步骤之一。在此过程中，作为二轨外交平台的NEAT已经成为众多东亚思想库中唯一一个向东亚“10+3”领导人会议提供智力支持的机构。其运作方式是，在每次“10+3”领导人会议召开之前，NEAT均召开工作组会议，并完成包括政策性建议在内的若干报告，以供东亚“03-3"领导人会议参考。而东亚“10+3”领导人会议对NEAT的建议也十分重视。比如，在2007年举行的第11次“10+3”领导人会议上通过的《2007—2017年东盟与中日韩合作工作计划》中，关于东亚金融合作的三点计划的前两点，几乎与