范式变迁下的中国政府改革价值取向研究
摘要：不同的行政范式蕴含着不同的行政改革与发展的价值观和取向。西方国家兴起的新公共管理运动及改革体现的是对传统官僚制行政的反思，各种治理实践的发展标明了其向多元化、复合交叠民主制行政的回归。当下中国政府自身特定的行政发展阶段决定了我们不能照搬西方国家行政范式和改革模式。吸收公共管理与民主行政范式中的有益部分并将两者整合起来是当前各项行政改革的内在价值取向，也是构建服务型政府的内在要求。
关键词：官僚制行政；民主行政；范式；价值取向
中图分类号：D619 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2008)08－0133－03
一
整个公共行政范式的两大理论基石一个就是威尔逊的政治与行政二分，另一个就是韦伯的官僚制理论。前者阐述的是行政作为一种活动为了保证其效率必须从政治中分离出来；而后者在前者的基础上进一步分析了如何在行政组织内部实现效率。
威尔逊认为，政治是制定公法。设计公共政策。公共行政是详细、系统的执行公法。各个政府为其宪法奠定基础的政治原则可以各不相同；但良好行政的原则在任何政府体制中都非常相同。也就是说。“所有类似的政府只有一种良好的行政规则。”在他看来，良好行政的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。各级行政人员均为技术上训练有素的公务员。行政组织的完善是由等级秩序化的、经过职业培训的公务员实现的。等级秩序化的完善会使效率最大化。在此效率的尺度是在实现政策目标方面花费最少的资金或者努力。
对韦伯来说，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段。官僚制组织在技术上高于所有其他形式的组织，准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦少、无力和人力成本低。是严格的官僚制行政的属性。官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人。官僚机构内的官员行事不设计爱憎、形式上不对个人，把规则应用于实际的情景。官僚制具有理性的特征，规则、手段、目的和注重事实主导其方向。
依照威尔逊的观点和范式，重复服务和交叠管辖被假定为是浪费性的，无效率的。机构膨胀和权力分散被看作是引发冲突、引发无序和僵化的源泉。在传统的这些范式基础上，公共行政学者又阐述了若干行政原则，比如命令统一、控制幅度、命令链条。主要职能部门化以及单一权威首脑指导从属的行政单位等概念。都被假定为具有普遍的效力，完善行政安排。认为强化政府就是提高行政首长的权威和权力。权威无限的机构优于权威有限的机构，管得多优于管得少。集权的解决方案优于权威分散于多种决策结构的解决方案。
二
奥斯特罗姆教授认为。在美国建国初期就产生了与官僚制行政相对的民主制行政理论。在《联邦党人文集》中，汉密尔顿认为具有共存政府权力结构的联邦体制，人民能够通过运用一个政府体制来制约其他政府的篡夺。从而成为自己命运的主人。他认为可以建立充分交叠的、分立的税政体制。全国性行政要与各州建立协作性的安排，从而每一方都能获得共同行动的好处，避免相互排斥性的竞争。
汉密尔顿和麦迪逊所想象的美国联邦体制中的行政体制运作于政治体制背景中，那里所有政府单位根据自治原则设计。《联邦党人文集》所讨论的自治原则提供了一种行政体制，它彻底根植于复杂的民主决策结构。美国的实验可以看作是一种普通类型的行政。其特质是“民主制”行政，与“官僚制”行政相对。官僚制行政内部的普遍的等级序列条件可以放松，如果公共行政组织得服务于特定的选民，如果大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚控制机制的替代品。民主制行政程序必然依靠可作用于任何公共企业经营的民主制机制。
托克维尔的《论美国的民主》则对前述的这种共存权力格局进行了重要的补充。他认识到美国的自治传统来自乡镇，然后占据各州，最后塑造了全国的宪法，其依据是在宪法存在之前即已存在于整个社群了的那些共和制原则。在每个层级的政府单位中重申自治原则，意味着公共行政是有限的。使集权和等级制保持在最低限度。人民不仅通过选择议员参与制定法律，而且通过选择公共执行官员参与法律执行。政治责任更多的通过选举原则而不是通过单一和控制等级对中央权威负责而得以保障。大众政治控制渗透于政府及其行政。
对托克维尔来说，美国民主制的本质精神反映在主要根据自愿结社原则和自治原则组织起来的民主制行政体制之中。进而他认为，法国与集权行政相关的统一设计、精密细致安排以及完备行政却有相反的效果，“它只是构成了障碍，而不是采取行动”，民主社会充分发达的官僚制将会产生一种压迫。他明确拒绝了威尔逊的预设，即所有类似的政府只有一个良好行政的规则。简言之，托克维尔认为，只有在公共行政体制发展得到满足马克思·韦伯所运用的属于民主制行政特色的定义性标准，在平等至上的社会中才能维持自由。民主制行政不可能从内在于民主政治的大众控制秩序相分离。
正如奥斯特罗姆所总结的那样。美国的实验是以民主制行政理论为基础的。它可以看作是人类发展新进程的先驱性的转折点。通过交叠管辖和权力分散的体制。民主制行政获得了一种稳定的形式。从而提供了一种公共行政组织的替代结构。简言之，美国公共行政实践的发展应该回归到民主制行政范式上。
三
从上世纪70年代以来。世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。学者毛寿龙认为，从大的方面来说，这一变革包括四个方面。即政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化和政府权力的多中心化。对西方国家来说，治道变革意味着如下若干方面的变革：一是政府与市场之间的公共选择虽然在实践上依然偏向于更多的政府，但更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识；二是政府与市场关系方面的改革在许多发达国家转化为一场重塑政府的改革运动：三是强化信息技术在政府改革实践中的运用：四是20世纪90年代各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。
在毛寿龙看来，这种治道变革的实践。实际上意味着公共行政范式的变革。治道变革中所包含的许多原则和政策建议，如富有企业家精神的政府、在公共领域引入半市场竞争、以自由竞争的公共企业组织来替代高度垄断的官僚组织来提供公共服务、从集权走向分权、强调多样化的自主发展等。简单来说，当代西方政府所进行的治道变革。其主要内含实际上就是奥斯特罗姆所阐述的从官僚制行政走向民主制行政的变革。
目前国内以陈振明为代表的学者认为这种治道变革反映的是一种公共行政范式的变迁，是从传统的以威尔逊和韦伯的理论为基础的范式转向公共管理范式。然而。也有相当的学者认为这种正在发展中的公共管理范式并非对传统公共行政范式的挑战，也不是属于新的范