德治之维与法治之度:新时期中国行政伦理价值的定位
摘要：随着经济与社会的迅速发展，行政过程中的伦理建设要求也越来越强烈。而这一要求的大背景则是法律价值层面的“依法治国”和道德价值层面的“以德治国”，即同时在工具理性和价值理性的不同层面推进行政伦理建设。新的形势下，二者相辅相成，互为依托，客观发展要求我们既坚持依法治国的基本原则，又充分发挥道德操守的价值理念，这不仅是进一步提升行政工作水平、完善社会主义法治体系的必须任务，更是建设社会主义政治文明的先决条件。在国家治理中平衡德治与法治间的关系维度具有重要意义。
关键词：德治；法治；行政伦理；价值
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1008－5831(2011)04－0147－06
行政伦理属于一种有机体系。在学理上，行政伦理是对行政活动的道德审查，依据某一伦理学范式对行政过程以及行政组织内存在的具有重大社会性影响的活动或决策做出道德思辨。它是执政党、国家机构和全体公职人员在治理国家的过程中，以权、责、利的统一为基础，以协调个人、组织和社会关系为核心的行政行为准则和规范系统，主要包括体制伦理、行为伦理、政策伦理和公务员职业伦理等。作为社会行为基本规范伦理的一般规定性，行政伦理由于其所固有的特殊性质和地位，决定了必然要在伦理上有自己的特殊要求和内在规定性。正确把握新时期行政伦理的定位对推进中国的行政体制改革具有重要意义。
一、以德治国与依法治国：新时期行政伦理建设及其背景
“伦理”一词源于希腊文Ethos，最初表示惯常的住所、共同居住地。后经不断发展，逐步具有风俗、性格的含义。亚里士多德首先使名词Ethos成为一个形容词Ethikos，意为“伦理的”、“德行的”，从而使它具有德行的含义。行政伦理在本质上属于政治文化，涉及到国家行为的核心价值导向。这种价值一经确认即成为全体国家公职人员及其组织的行为规范，直接影响到政府机构及全体公职人员的决策行动。
(一)行政伦理的价值定位
以实现自由为最高道德理想的黑格尔伦理学认为法是客观外界的法，是抽象人格的定在，是意志的普遍性；道德是主观内心的法，是自我的特殊规定；伦理则是客观法与主观法的统一，它调整主观与客观、内在与外在、普遍与特殊之间的关系，并在伦理的关系中实现人格的定在。这三个阶段不是孤立的、并列的，而是有机联系的、由低级向高级不断丰富和充实的过程。从抽象法的外在规制阶段，经过内化为道德的阶段，最终升华为伦理的阶段，就是伦理实践的过程。行政伦理是关于治国的伦理，而国家作为承载法与道德伦理的运转载体，本身就是一种阶级统治工具。它渗透到国家的立法机构、行政机构和司法机构的决策、执行和监督等诸多环节，甚至可直接影响到国家的政治体制和经济体制的改革。其价值存在也必定是有其阶级性的。作为一种行政组织和公职人员在履行职责过程中所追求的价值目标和所遵循的标准，如果脱离行政伦理的价值取向，行政伦理建设就失去目标和动力，成为一种旁观者的评价尺度。
行政伦理的价值取向，各国均有所不同。西方思想家突出强调的理念是民主、主体性与主体间性、批判性思维(保持独立审慎的态度处理有关行政伦理问题)，中国的思想家则强调社会关系的稳定与和谐。中西方共有的行政伦理理念是正义、平等、参与和自治。国内学界对于行政伦理概念的认识，实际上也是随着公共行政的实践和演进过程，在不断地发生变化，目前主要有以下几种观点：一是从动态过程角度，认为行政伦理“渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面”。二是从静态的角度理解行政伦理，认为行政伦理就是“国家行政机关及其工作人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和”。三是从内涵与外延的方面界定行政伦理，就内涵而言，特定的利益关系是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行政伦理最基本的组成要素。就其外延而言，包括了公务员的个人品德、行政职业道德、公共组织伦理和公共政策伦理等。关于行政伦理的各种表述虽然各有侧重，但基本概括了当代公共行政价值取向的基本内容。即政府应充当社会公共利益代表，需要集中整合各种社会主体的利益。所以，谋求和维护公共利益，承担和履行公共责任，公正地处理公共事务，应当是行政伦理建设的最基本的价值取向。
(二)工具理性与价值理性：行政伦理的不同层面
工具理性与价值理性的平衡问题是时代发展到一定阶段的产物。公共行政现代化的追寻与道德化趋势的耦合，也赋予行政伦理建设以更深厚的价值合理性基础。21世纪初，以新公共服务为代表的公共行政理论与实践的发展，表现出不断的“道德化”趋势，揭示了行政伦理是现代公共行政灵魂的本质。其实践发展的趋势也彰显出行政伦理的价值不仅是公共行政合法性重建的基本道路，更是行政现代化建构的基本实现方式。具体而言，行政伦理的价值是工具性价值与目标性价值的统一，前者表现为效率价值与管理价值，它发挥着“隐形制度”的约束与管理功能，是行政主体“自由裁量权”的价值准则；后者表现在公共行政的“公共性”性质及其内含的公平正义的价值上。公共行政的目的性價值彰显的是公共行政摆脱现代性危机，进行合法性重建的实现方式。韦伯官僚制理论就是以行政技术的“合理性(rationality)”设计来获取官僚组织的“合法性(legitimacy)”为依据，“政治一行政”二分以及立基于此的理性化、技术化官僚制行政的出现，也是现代性的一个重要现象。
在一定意义上，社会执政理念的核心在于如何实现行政伦理。迄今为止，关于达到伦理标准的道路之争主要存在于以下两者之间：一种是主张法治，一种是主张德治。在当今公共管理文献中，这一分歧在“芬纳-弗雷德里克争论(Finer-Frideriek Debate)”中、道德“低道路”和“高道路”之间、“遵循伦理条文(compliance ethics)”和“追寻伦理理想(aspirational ethics)”之间的紧张关系中都有所体现。一般说来，第一条道路倾向于用已经建立的法律、制度、规定来阻止和惩罚腐败行为；而第二条道路则重在通过各种形式的教育来培养个人的道德品格。工具理性最集中地体现在对功利主义的理论追求。片面强调形式主义层面的行政伦理，会让工具理性的缺陷对行政伦理产生消极影响——工具理性常常表现出对常识的蔑视，特别是在所谓科学决策中，在对科学性的片面追求过程中，经常会无视一些常识性的东西，蔑视公众要求。而恰恰是这种功利主义取向的理论，往往把效用与快乐、幸福、愿望的实现相等同，忽视了人的内在价值，片面强调工具意义上人的外在价值。
整体而言，在中国现阶段有关行政伦理建设的问题上，同样存在“依法治国”和“以德治国”这两根并行不悖的指挥棒：法治属于政治建设，属于以工具理性来调整社会秩序的范畴，属于政治文明；德治属