刍论相劝集中行政许可权机制创新与立法完善
摘要：相对集中行政许可权制度方便了行政许可申请人，对政府职能转变和机构改革也将起到重要促进作用，然其在实践运行中亦存在诸多问题亟待解决。深化该制度的出路在于创新其实践机制，即从建立科学的行政许可权决策管理机制、合理的运行机制和有效的许可项目监督处罚机制方面加以解决，同时应完善机制创新立法加以实现。
关键词：相对集中行政许可权；机制创新；立法完善
《行政许可法》第25条、26条确立了相对集中行政许可权制度，其实践模式可归纳为两种类型、四种形式，即“某一机关集中行使其它有关机关行政许可权”和“统一受理”、“统一办理”、“联合、集中办理”行政许可。这一制度确立以来，理论和实务界对其立法宗旨、基本内涵、模式选择等始终存在争议。特别是依据该制度在各地兴办的“政务服务中心”(以下简称政务中心)在具体实践中发现不少问题，使得各界对其评价更是观点各异、褒贬不一。一种观点认为，第25条规定的“一个行政机关来集中行使其他有关的行政机关的行政许可权”，实际上剥夺了原机关的行政许可权力，实践上根本无法推行，该条文属于“立法败笔”应予废止。同时，第26条在实践中也存在协调困难、实效不佳情形，应予修改。另一种观点认为，该制度作为行政许可实施方式的变革，有利于减少多头重复审批，方便许可事物的及时办结，改善行政机关及人员公共服务意识和管理能力，促进政府职能改进和机构变革。因此，该制度不应任意废弃或修改，而对实践中存在的问题，应通过机制创新来解决。笔者亦持此种观点。
2009年4月，成都市武侯区政府建立专司行政审批职能的“武侯区行政审批局”(下设政务中心作为其办事场所)，这是国内第一家完全依据第25条成立的行政审批机构。目前，该区已将22个政府部门的行政审批项目整体划转至该局，占到区级行政审批份额的90％。该局成立以来，运行良好，行政审批办结率提高了106％，达到了部门职能有效整合，权力运行更加透明，人员整合成本降低，审管分离、监管服务更加充分的目的。有专家称：这体现了建立“大部门体制”和决策权、执行权、监督权相分离的改革思路，为我国行政审批体制改革提供了活生生的“案例”，是政府职能改革的破冰之举。…武侯区的做法验证了《行政许可法》第25条实践的可行性。但应当看到，相对集中行政许可权制度实践的深化依然遭遇不小的障碍，即使像武侯区也存在着体制对接不顺、运行机制不完善、集中审批合法性有待解决等问题。因此，分析这一制度实践中存在的问题及成因，寻找解决问题视域下的新思路为当务之急。
一、政务中心视域下制度运行中的问题
日本“行政过程论”理论代表人物大桥洋一认为“行政学的研究成果可以为行政法学提供重要的实证性分析素材，丰富行政法学的理论构成。将行政实务中行之有效的行政手法纳入立法，或者制定执行程度高的法律，实现立法与行政的良性互动，对于这些问题的研究亦是行政法学的重要任务，对行政过程的实证分析必须与立法学保持紧密之关联与协作”。“相对集中行政许可权制度同样要在行政管理实践过程中去检验，通过探索机制创新来解决现实问题。目前各地政务中心对“统一受理”、“统一办理”、“联合、集中办理”等行政许可办理方式改革多有实践，“相关行政许可权集中于某一机关办理”在武侯区审批局成立之前，也有过初步尝试。根据笔者总结，目前“政务中心’’普遍存在的问题有：
一是制度缺失。主要表现是：缺乏行政许可项目是否应纳入政务中心集中审批的科学制度，未建立起有效的行政审批项目评价退出机制，没有集中审批项目流程再造的统一标准，没有建立纳入与未纳入政务中心的审批项目通行的受理制度，各部门在政务中心集中审批项目的业务协调制度不健全，政务中心各部门集中审批权力运行与监管没有可操作的制度等。二是运行不畅。各地的政务中心基本上都不是一级独立的职能部门，没有独立的人、财、物管理权和集中行政审批权。实践中，政务中心既无权独立审批也不能对各部门审批业务进行有效协调，加之各部门对外窗口很多仅有受理权而无决定权，“只收件不办理”、“只挂号不看病”现象突出，许可申请人的申请材料仍要交回原单位逐级上报审批，导致行政审批链条未能有效缩短，多头审理、体外循环、暗箱操作等问题依然无法解决。对于许可申请人来说，许可申请资料繁琐重复，办理时限未能压缩，集中实施行政审批方便、快捷、透明目的未能体现。三是衔接不力。政府部门审批项目纳入政务中心实施后，内部处室发生“人随事走”“人员分流”情况，行政审批项目实施与对其日常监管权力、机构、人员分散，职责分离，责任不清，政府部门对被许可人的监督处罚力度亦被削弱，被许可人滥用许可权力现象增多，影响到相对集中行政许可权制度的整体效果。
笔者认为，产生以上问题的原因有以下三方面：一是各地政府没有设立统一的行政审批改革决策管理机构，无法保障长效、科学、高质量的行政审批制度改革政策的出台落实，无法对政务中心整体发展和配套机制改革(特别是相对集中行政许可权的实践等)作出统筹安排、科学规划和制度保障，无法确保以上各项改革措施的组织落实。二是目前的政务中心不是一级独立并专司行政审批职能的政府职能部门，这使其不具备独立的行政审批实施权，其“松散型”的组织特点决定了其对人驻政务中心部门及其行政审批事务的业务协调和监督指导能力不足，这是第25、26条不能得到良性运行的直接原因。三是各部门在政务中心集中实施行政审批后，针对可能产生的“编随事转、人随编走”的问题，各级政府没有对原部门内部机构的行政审批职责、人员进行有效整合，没有对应行政审批实施权的集中而相对集中行政审批的监管处罚权力，这是导致行政审批管理在实施、监管、处罚各阶段职责力量分散，对行政许可相对人日常行为监管处罚不力的主要原因。
二、相对集中行政许可权机制创新基本内容
从行政学和行政法学双重视角来看，行政许可制度的运行过程，包括许可制度构建、许可事务宏观决策与管理、许可项目的设定与评价、许可项目的实施、许可项目赋予后对被许可人的日常监管处罚等诸多环节，是前后衔接的有机整体。对于相对集中行政许可权制度来说，其功能价值发挥好坏。不仅要从其自身存在的问题找原因，也应将其置身于行政许可制度运行全过程中去考察，并通过机制创新去解决。笔者认为，解决以上问题的有效路径是建立科学的行政许可权决策管理机制、合理的行政许可权集中运行机制和有效的许可项目监督处罚机制等。
1.统一设置行政审批制度改革管理机构。笔者建议，在中央、省、副省级政府统一设置行政审批制度改革管理机构，保障各项行政审批制度(包括相对集中行政许可权在内)决策的科学化、民主化、制度化，强化对行政审批制度改革工作的宏观指导与组织落实。这类机构性质上既不同于政府按专业而设置的职能部门，也不同于目前政府中存在的各类协调议