竞争性招标的公私合作模式研究
摘要：探讨竞争性招标模式下公私合作提供城市公交服务运营，结合德国案例研究城市公共交通服务管理和政府委托公共交通联合会来行使相应的管理职能，形成政府、公共交通联合会、私人部门三方合作实现公私双方的效益最优。
关键词：竞争性招标 公私合作 城市公交 德国模式
一、竞争性招标的主要模式
在许多城市，城市公交管理部门行使着分析人口流动的特点、协调私人公交公司除运营外其他方面诸如交通、停车与自行车。在一些地区还成立专门的管理结构，负责制定城市交通规划、协调所有公交服务，组织招标服务运营商。
服务竞标合同一般根据具体的要求而设置。管理总部负责线路及交通网络的设置、每条线路的时刻表、车费确定、服务质量、车辆及站点的清洁标准、服务态度、相关市场信息等内容。服务竞标合同的期限一般为3—5年。如果运营商提供的服务不能满足乘客需要，服务竞标合同可能被提前解除。
总而言之，服务竞标合同对运营商提出了关于运营、服务质量的详细要求，对于运营商的补贴也因线路运营状况不同而有所区别，甚至对于运营商的奖惩也有明确的说明。在一些特大城市，租赁合同也在某些特定线路被采用，管理部门必须具有统筹、整合、计划整个城市公交运营网络，才能保证成本不同、组织运营的成本也不同，从而实施对不同租赁合同的监管与协调。在一些小城市，大部分公交服务可以采用一份竞标合同来完成。一个好的竞争性招标，应尽可能的将所有招标的业务内容、规范和标准以合约的形式预先确定下来。在实践中被常常采用的有以下几种：
（一）数量许可（Quantity License）
在数量许可下，公共交通管理机构的控制对象是巴士车辆数目，而不是运营者的数量。为获得数量许可，运营者一般需要对公共交通管理机构支付费用。在有些情况下，数量许可还可以在运营者之间进行转售。除数量控制外，公共交通管理机构的另一项重要职能是监管巴士服务质量，其内容包括车辆状况、发车频次、运营者的资质以及运营安排等。因此，数量许可常常与质量许可一同发放。数量合约可以通过允许多个运营者竞争性地提供服务，以在市场中保持持续的竞争压力。毋庸讳言，这种竞争有助于降低成本和维持一定的服务质量，但也会助长恶性竞争行为。不过，通过设立数量限制，公共机构可以在一定程度上减缓恶性竞争。
（二）质量许可（Quality License）
在质量许可下，任何获得许可并满足所规定条件的运营者都可以参与提供巴士服务。这些条件包括运营资质、车辆规格、维护标准、环保效果、运营的类别（包括停车站点的设置）以及票价等。相对于前几种合约安排，质量许可下的巴士运营者受到的限制最少，他们的运营环境也最接近于放松管制状态。
二、德国竞争性的公私合作运营实践
德国的城市公共交通服务的管理中，政府委托公共交通联合会来行使相应的管理职能，形成政府、公共交通联合会、私人部门三方合作。联合会同时兼备政府职能和企业性质。联合会的管理职能是公共交通发展规划的制定、分配和划拨政府补贴、编制定期预算、签订公共服务合同等等。联合会的生产职能是负责交通基础设施的建设、采购公交设备、广告服务推销、培训工作人员等等。联合会的服务职能是负责制定统一价目表、进行票款收入分配等等。
政府预先对公交公司的运营服务线路、服务质量、服务方式等方面作出详细规定，通过公开招标方式，在各投标单位中，将运营权给予采用最低票价投标的一家或多家竞标公司。另外，政府可以直接指定与其保持长期良好合作关系的公交公司，专门经营某一线路。为防止暗箱操作，减少公交补贴而采取公开招投标方式，可以使成本最低、效率最高的公交企业获得运营权。
例如法兰克福/美因（Frankfurt/Main）拥有65万居民，位于德国西部。2001年9月该城市成立了新的公共交通管理机构——trafficQ，该机构负责整个法兰克福的公共交通网络，包括7条地铁、7条电车线路和52条公交线路。在trafficQ之前，交通规划由当地运营商Verkehrs Gesellschaft Frankfurt am Main（VGF）承担，市议会通过VGF运营交通网络。由于欧盟关于招标的法律要求招标组织机构和运营机构必须是分离的，因此该地区交通运营控制都被移交到trafficQ，市议会不再经营交通网络。trafficQ负责的事宜包括：财务、招标和签约、设立质量标准、营销、各种公共交通服务之间的协作和对信息中心的管理。
引入竞争性招标的目标包括：提高公共交通在运输总量中的比例、高水平的质量标准和降低成本。为保证服务质量，需要建立一套激励机制。目前法兰克福市已经对公交车制定了严格的环保指标——欧洲四号（EURO IV）和EEV。关于对整个公交网络全部进行竞争性招标的提案将公交网络分成5个部分，每年对一个部分进行招标。
在德国，政府同样为公共交通提供补贴，这一措施的前提是：公共交通是公益事业，是为获得社会效率而提供的。在德国，由于小汽车比较普及，即使不提供公共交通，私人汽车也可以满足各种出行的需要。但公共交通具备的少能耗、轻污染、小噪声、以及道路使用效率高的优势，私人汽车均无法比拟。基于保护环境、提高社会效益，德国政府利用多种激励，特别是在市中心，鼓励居民尽量利用公共交通，尽量减少私人车辆的数量。由此，德国建立了四通八达的交通网络。
然而，为实现上述目的，必须保证使用公共交通的低成本，票价过高将阻碍这一目标的实现。为此，政府为公共交通提供补贴，以降低票价。在对居民消费行为进行充分研究的前提下，经过与中标企业提供的运营价格，以及被公众接受所谓的 “有吸引力票价”进行比较，最终由政府确定补贴数量。除此之外，针对不同的交通方式，公交汽车和地铁，政府制定不同的补贴措施，鼓励市民选用公共交通。
管理的一致性是德国的公共交通管理核心。中央政府统一管理国家铁路，中介机构公共交通联合会负责统筹安排，诸如地方铁路、轨道交通、地铁、公交汽车等所有的地方公共交通。而“一个部门、统一管理”的优点体现在：首先，减少多头管理的协调成本，从而较大地提高行政效率。其次，在对公共交通规划进行整体设计时，成本最低的交通方案被优先选取。再次，有利于推广“一票制”。所谓的“一票制”，采用的是“一张票，一个价格，一个时间表”。德国公共交通管理统一性的集中体现在“一票制”。在地方公共交通网络中，乘客需要换乘不同交通工具时，只需购买一张票，即可完成全部旅程，而不用多次购票。火车、地铁、公交车的全方位接驳服务，既为乘客提供了便利，又增加了乘客在不同交通工具间选择，增强公共交通的吸引力，有效提高了公共交通的效率。如何在不同的公交企业之间合理分配“一张票”的收入，是“一票制”面临的新问题，需要很强技术性来合理划分。在德国，该工作由各地公共交通联合会来完成。交通联合会设计出一整套公式，科学合理地计算各企业应得的份额，正式写入运营合同。
三、结论
德国城市公交服务的公私合作实践表明，利用社会中介机构代行一定政府职能，采用招标方式选择运营企业，并在公私合作过程中重视公共交通的统一管理，在充分发挥市场机制的调节作用同时，政府还需为公共交通提供补贴，保证公私合作模式的顺利实施。
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〔本文系广州市社会科学院项目“幸福广州语境下基于公私合作的城市公交服务机制研究”（项目编号11Y12）阶段性成果〕
（程丹，1966年生，湖北阳新人，暨南大学经济学院财税系副教授。研究方向：财政理论与政策以及国际税收政策）