社会中介组织在行政法上的地位探析
摘要：公共行政改革运动使得国家行政向社会行政大量转移，社会中介组织运用社会公权力对相对方进行管理的情况大量出现，这使其在行政法上的地位发生了变化，成为一类新的行政主体，受到行政法的调整。
关键词：社会中介组织；社会公行政；行政主体
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1006－3315（2008）06－148－02
2002年初，中国足球协会连续被两家足球俱乐部告上法庭。第一宗案件为广州吉利汽车足球俱乐部诉足协侵害名誉权民事诉讼案。吉利俱乐部以中国足协向中央电视台等有关媒体提供了内容严重失实的《关于对广州吉利队违规违纪处罚决定》,侵犯了其名誉权为由，向法院提起民事诉讼。中国足协辩称，中国足协与俱乐部之间不是平等的民事主体，而是管理与被管理的关系，该纠纷不属于人民法院受理案件的范围。法院采纳了这一观点，并根据《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释》第4条规定:“国家机关、社会团体、企事业单位等部门对其管理的人员作出的结论或者处理决定，当事人以其侵害名誉权向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”,驳回了吉利俱乐部的起诉。第二宗案件为长春亚泰足球俱乐部不服足协的处罚,而提起的行政诉讼案。亚泰俱乐部诉称，中国足协针对亚泰足球队与浙江绿城队比赛的违规行为作出的“取消晋级资格”的处罚，超越了《中国足球协会比赛违规违纪处罚办法》规定的14种处罚种类，没有法律和事实依据，请求法院撤销该处罚，恢复球队、球员和教练的参赛和工作的权利。但是法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由，裁定不予受理。①
以上两个案件中，中国足球协会都因主体不适格而幸免于与相对方对簿于公堂，第一宗案件不能被当作平等主体之间的民事争议，第二宗案件又因足协不能作为行政主体而不能被当作行政争议，这被很多人看作中国足协受到了司法机关的“优待”。这也不免引起人们的关注，中国足协到底处于一个什么法律地位，如果真的像其在第一宗案件中所辩称其与足球俱乐部处于管理与被管理的不平等地位，那它是否应作为行政主体而受行政法的调整？
中国足协是我国著名的行业协会之一，它是社会中介组织的一个典型代表。社会中介组织有广义和狭义之分，进入行政法视野的社会中介组织是狭义的社会中介组织，指的是国家与公民之间的中介，它们主要在国家对公民大众进行管理以及公民大众参与国家活动过程中充当中介性机构。这类中介组织往往带有强烈的公权力色彩，可以对某些社会公共事务进行管理。即为非政府、非企业、非营利性的享有一定公共权力，履行部分公共管理职能的公益性组织。②具体而言，我国目前典型的社会中介组织大体上有社会团体（含行业组织）、事业单位、民办非企业单位以及基层群众自治组织（村民委员会、居民委员会等）等。③
一、传统中社会中介组织在行政法上的地位
任何人或组织在法律上的意义都表现为能否成为主体。换言之，法学是从主体的角度观察分析各种各样的人或组织。④在我国，“行政主体”这一概念是20世纪80年代为解决行政诉讼被告的问题而舶来的，指的是享有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身独立对外承担行政法律责任的组织。传统观念一直认为政府才是行政权的唯一合法拥有者，其他组织即使有行政权也是法律、法规授予的。也就是说，行政主体只包含行政机关和法律、法规授权组织两类。对于社会中介组织而言，从传统的行政法角度来说，它一般被作为行政相对方进行调整，除非有法律法规的特别授权，其不可能成为行政主体，而只可能处于行政相对人的地位。当社会中介组织作为公共管理主体与其成员之间产生公共管理关系时，其并没有被纳入到传统行政法的调整范围之内，这也是为何前述第二宗案件中法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由裁定不予受理的根本原因。
二、公共行政改革运动与社会中介组织在行政法上地位的变化
1.公共行政改革运动与全球化结社革命
19世纪末20世纪初，资本主义生产方式由自由竞争发展到垄断阶段，随之各种社会问题如失业、交通、环境污染等大量涌现，周期性的经济危机也开始频繁爆发，为了解决这些问题，迫使人们承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济事务的必要性，政府不再是一个“守夜人”，而是以“救世主”的身份开始进入到资源配置的流程中，人们“从摇篮到坟墓”的所有事情都在政府的管理之下进行，这使得行政权大规模扩张，行政国家时代到来。20世纪70年代以后，随着信息时代的到来，人们参与意识越来越强，政府本身也面临着低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率等各方面的危机，人们认识到，与市场失灵一样，政府也同样会失灵，市场解决不好的问题，政府不一定能够解决得好。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性。这样，首先在英美等西方国家掀起了公共行政改革运动，并迅速向其他国家扩散，形成了一股世界性的改革浪潮。西方各国公共行政改革的内容、方式和措施不完全相同，理论界给这些改革冠以不同的名称，如“重塑政府”、“再造公共部门”和“新公共管理”等。⑤这场公共行政改革运动围绕着还权于社会，在中国更是在权力高度集中与全能政府的基础上进行行政改革的，它带来了国家行政的收缩和社会公共行政的迅速发展。一方面，国家把市场能够做的事情还给市场，把生产经营权真正还给企业，如进行国企改革等；另一方面，国家把不能够完全由市场来做，但政府又不该管、管不了、管不好的事情交给社会，从而使得大量的行政工作由国家行政向社会公共行政转移，政府不再是唯一的公共行政主体，各种社会力量，也有可能成为公共行政的主体，承担对社会公共事务的管理职能。
在这种历史背景下，大量的社会中介组织应运而生，它们作为政府与企业之间的中介，承担了大量社会公共行政的任务。这场社会中介组织的迅速增长和壮大运动，被学者称之为“全球性结社革命”。美国学者莱斯特·赛拉蒙指出:“一场有组织的志愿运动和创建各种私人的、非营利的及非政府的组织的运动，正成为席卷全球的最引人注目的运动。” ⑥
2.社会中介组织在行政法上地位的变化
随着我国行政改革的步伐与力度不断加大，国家向社会分权的程度不断加深，社会中介组织行使公权力的现象日益普遍，它在行使公权力时，也会对一定范围内的相对人的权利义务产生影响，如村民自治组织根据村规民约限制，剥夺村民的权利或对村民实施处罚，公立学校根据校规校纪对在校学生进行处分，行业组织根据章程对组织内的成员予以惩戒，等等。⑦这样引发的法律问题也日渐突出，人们逐渐认识到对这种行使公权力的活动也应该进行相应的规范和调整，将其纳入到法治的轨道上来，防止出现中国足协式的非民非行的法治阳光照不到的灰色地带。行政法作为调整行政活动的国内公法，应当在这方面有所作为。而社会中介组织一直处于行政相对人的地位，则成为行政法不能将其更好地纳入到行政法中进行调整的障碍。
但是，国家行政界域收缩，社会公共行政得以发展，行政法的调整范围也应该发生相应的变化，其调整社会公共行政的比重应不断增加。如果拒绝承认社会中介组织是行政主体，这显然是对现实不负责任的态度；如果把它们看成是法律、法规授权的组织，显得有些牵强；如果把它们作为一类新的行政主体，就会突破现有行政主体的范围，意味着行政主体理论应作相应的调整。综观国外对社会中介组织的定位，大陆法系国家建立了相关的公法人制度，将社会中介组织作为公法人的一种，从而确定其为行政主体，受行政法调整；英美法系则根据行为所依据的权力的性质来判断，如果社会中介组织行使公共管理权力，就将其纳入行政法的调整范围。⑧因为我国没有公法人的概念，因此不少学者主张借鉴英美法系的做法，以解决实际问题为定向，直接把社会中介组织作为一类新的行政主体看待，研究它们在行使公权力的过程中产生的法律问题，而不再在它们是否具有行政主体资格，能否成为行政诉讼的主体等问题上展开争论。他们认为我们不能要求社会组织适应理论，追求逻辑上的完满，社会组织面对的是它所生存的环境，理论要想获得生命力，就必须适应活的生活，作出更有说服力的解释。⑨依照这种看法，就可以直接根据社会中介组织的行使权力的公权力，将其作为一种新的行政主体来看待。笔者也同意这种看法。