税收政策调控宏观经济的法制化问题探讨
摘要：经济是税收的源泉，决定税收的产生和发展；税收则通过税种、税率、减免税、税负、征管等要素调节各方经济利益，影响经济发展。在当前经济形势变化较快的情况下，税收已成为政府宏观调控经济的一项重要手段，如何既很好运用税收政策促进经济发展，又确保税收宏观调控建立在法制基础上，是一个值得引人深思的问题。
关键词：税收政策 客观经济 法制化
1 我国税收政策调控宏观经济中存在的问题
1.1 法律层次较低容易引发税收宏观调控随意性。宏观经济调控作用的发挥需要法律来保障。税收政策调控宏观经济也要借助司法权来制约宏观调控机关权力，防止税收宏观调控机关一些行为违反宪法和法律。因此，为防止权力的滥用，税务机关的宏观调控职能和程序必须法定化。当前，我国还没有一部税收基本法，对税法中一些具有重大影响和相同性质的基本问题很难做出统一规定。分税制改革以来，除个人所得税法、税收征收管理法、企业所得税法属于国家法律外，其他的税收制度都还停留在暂行条例、暂行规定的行政法规层次上，效力低于税收法律，缺乏权威性、规范性和稳定性，影响税收法制建设。我国宪法规定，省级人大及其常务委员会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。而实际操作中，国务院曾多次发文强调税收立法权的集中统一。显然，在这种政府既有税收立法权又有税收行政权的税权配置状态下，导致政府往往从自身利益出发，随时改变分权规则，随意性较大。
1.2 内在局限性削弱了税收宏观调控能力。税收在调节总量和调节结构上都存在一定的时滞，包括认识时滞、执行时滞与反应时滞。税收调控手段也具有自身内在的局限性。税收调控收入分配主要是事后调控，不能完全消除不合理的差距。而收入分配差距的形成与国民收入再分配和国民收入初次分配都有关，决定了税收调控收入分配存在的内在局限性。目前，我国税收调控收入分配的税种主要是个人所得税、财产税、社会保障税。由于我国社会保障税尚未设立，财产税调控范围又有限，个人所得税所占比重较小，导致税收调控收入分配的作用有限。
1.3 各种社会因素冲击税收政策调控效果。
一是由于税收政策的事后调节性，容易受到经济大调整的冲击。投资、产业、货币等政策调控多数是发生在产业运行前，具有组织项目多，资金数额大，对市场冲击力较强大。税收政策调控效应发生在事后，体现的数额相对较少且分散，看起来调节效果不明显，不大容易引起社会重视。
二是受税收任务的影响，税收政策优惠难以到位。税收优惠政策是以让利性的方式进行鼓励。而各级政府和税务部门是以完成税收任务作为考核的目标，两者存在一定矛盾。有的地方对落实优惠政策就抓得不紧，落实不够。
三是税收政策对市场具有依存性，易受经济体制影响。如企业的商品价格不自主浮动，税负就不能及时转嫁，税收政策效果就不能发挥。事实上，还存在一些企业靠减税来维持，靠政府长期的经济倾斜生存，阻断了市场对企业的正常调节，也导致税收政策调控作用大打折扣。
1.4 “三分天下”收入格局影响税收宏观调控力度。税收政策有效调控前提是政府与纳税人基本上是一种税收关系。但我国的政府收入实际上是税收、预算外收入、税外收费收入三分天下的格局，税收政策调控目的难达到。
1.5 行政权力干预影响税收宏观调控政策落实。当前，我国行政权力仍然过大，依法治国、依法治税的氛围尚未真正形成。政府常利用行政权力去干预税收政策的落实，在一定程度上影响了税收政策的执行力。
2 健全税收宏观调控法制体系的思路
2.1 坚持税收法定主义原则。积极推进我国税收立法的进程，在深化税制改革的进程中逐步解决与税收法定主义相违背的问题。深化改革，逐步解决税收法律以委托立法为主的问题、越权解释、降低税法的法定性问题、完成税款征收计划与依法征税的矛盾等等。在宪法指导下，建立以税收基本法为税收一般性规范的、各税收实体法、程序法等配套的税法体系，将税收法定主义原则落到实处。
2.2 构建税收宏观调控法体系。修改现行宪法，增加税法宏观调控内容，使税收宏观调权具有宪政依据。尽快出台税收基本法，明确税收宏观调控主体的权利义务与职权、职责等内容。完善税收单行法使税收优惠、减免税政策等法定化。完善宏观调控决策的制定、实施、修正等程序，避免调控的随意性。加强税收征管，清费立税，营造宽松环境，发挥税收政策最佳效应。
2.3 强化司法审查力度。建议在中央一级设立宏观调控法院，专门负责宏观调控的司法审查。对宏观调控法院人、财、物的单列，摆脱同级政府的控制，确保司法独立。创新法官选拔制度，实行宏观调控法院的法官职务终身制和常任制，保障法官的生活水平，使其只服从法律。修改现行行政诉讼法，强化税务宏观调控责任追究机制，将抽象行政行为纳入司法审查的范围，并将责任落实到个人。
2.4 明确税收宏观调控重点。税收政策的调整要相机而行，不能盲目地“快刀斩乱麻”，也不能观望式的“迟疑不决”，防止造成资源浪费。对事关民族强大的产业调整政策，迅速果断地推行；对推行中的短期调整政策和临时特定的调整政策，要根据时间和效果停止，防止过度实施带来负面效应。把握好税收政策总体与局部和中长期调整，有急有缓，有轻有重，使税收政策调整能真正解决经济发展中一些深层次问题。
2.5 跟上国际时代步伐。建立符合国际惯例的税收政策，完善我国的税收与WTO框架下的税收准则和税收制度的对接。提高税法透明，全面清理现行的税收法律、法规，力求符合我国对外政策。加强税收政策调整目的性研究，保护和扶植国家重点行业，抓紧税制结构的调整，减少关税和非关税保护，提升市场开放度，使民族企业快速融入且屹立于国际大市场。
参考文献：
[1]崔志坤.《我国运用税收政策进行宏观调控日益成熟》.中国税务报.
2009年9月23日.
[2]庞凤喜.《当前税收调控面临的约束与政策选择》.中南财经政法大学学报.2004年06期.