论中国民本行政价值观与西方民主行政价值观的差异与融合
摘 要：中国民本行政价值观与西方民主行政价值观的差异主要体现在对“民”的内涵的理解和价值取向的定位上。民本之“民”是臣民，民主之“民”是公民；民本是统治者维护政权的“御民之术”，更多体现了一种工具性价值取向；而民主确立了“民”在行政活动中的主体地位，把实现个人自由作为重要目标追求，更多体现了一种目的性价值取向。作为东方和西方不同社会历史条件下成长起来的两种行政价值观，两者虽有差异，但并非根本对立，特别是在“重民”方面具有很多的共同点，这也为二者的融合奠定了基础。
关键词：民本；民主；行政价值观
中图分类号：D69 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2014）-10-0041-03
“民本”是中国传统文化的瑰宝，是传统行政价值观的重要内容，也是当代中国行政管理制度创新的重要思想渊源。“民主”是西方文化的精髓，是西方行政价值观的重要内容。二者并非根本对立，而是具有一定的共同点。“儒家文化中的民本思想正是新时代国家制度理论创新的良好基石……我国传统政治理想与西方的思想精髓中存在着共通之处。”[1]
一、“民”的内涵比较：臣民与公民
在中国传统行政价值观中，民尽管很重要，但不是主体，而只是被恩赐施惠的对象，被看做是载舟的工具和覆舟的力量，君才是“参天地”、“治乱世”、施仁政、恩泽于民的主体；君是权力的源泉，民的权力来源于统治者的良心发现和施舍。西方民主则不承认有受天之命来统治人民的君主，认为君主的权力是人民授予的，只是受人民的委托为人民办事。
（一）“民”之主体与客体差异
民本之“民”是指与君主相对应的臣民，二者之间不是一种平等的关系。民主之“民”是公民，西方文化倡导“平等”的价值理念，认为人是平等的，无贵贱高低之分。
（二）“民”之群体与个体差异
民本之“民”是群体概念。民主之“民”是个体概念。
二、“民”的价值取向：工具性与目的性
“民本”是把人民作为统治的根本，把人民的利益作为统治者制定政策的出发点，强调“为民做主”；“民主”是人民当家作主，人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民，强调“由民做主”。从主体与客体的关系看，“民本”更多体现了一种工具性价值取向，而“民主”更多体现了一种目的性价值取向。
（一）中国传统民本行政价值观的工具性价值：御民之术
中国民本行政价值观虽然在一定意义上体现了以民为本的理念，但从整体上看，还是属于统治阶级的御民之术，与专制政治是相一致的。从统治者的角度看，民本只不过是“取”政之本与“维”政之本，而非“治”政之本，依照这种理念设计出来的制度，人的因素远远大于制度的因素，清明的统治者能够为民做主，官员会有“当不为民做主，不如回家卖红薯”的使命感和责任感，昏庸的统治者则会视民如草芥，官员则可能在“三年清知府，十万雪花银”的诱惑前丧失基本的职业操守。
“民本”的主体是体现封建伦理道德的权力代表，主要指统治阶级及为其服务的儒家知识分子。儒家知识分子站在统治阶级的立场上，将符合封建伦理道德和君主统治的思想通过政治强力上升为国家意志，按照儒家的政治主张来管理人民，按照儒家的政治要求来改造人民，使其思想、言论、行为更加符合封建统治需要。在传统民本行政价值观下，“民”主体性地位丧失，附属于行政系统而存在。
“民本”的客体是人民的思想、言论和行为。“民本”思想是以维护封建统治为前提的，是对人民的一种道德教化和政治约束。依照这种理念设计的制度，往往会推行愚民政策，强化等级观念，用封建伦理纲常混淆人的视听，训导老百姓安分守己、安贫乐道、逆来顺受，并使其思想、言论和行为符合统治者的要求。当然，单靠伦理道德是解决不了人的物质需求的，历史上由于老百姓温饱问题而引发的官逼民反实例比比皆是。因此，“民本”理念也必然会促使统治者关心民生、关注民生、改善民生，通过休养生息、轻徭薄赋、兴修水利、制民之产等措施，缓和社会矛盾，巩固政治统治，推动社会进步。
中国传统民本行政价值观的御民之术，主要表现在三个方面：贵民、爱民、信民。孟子的“民为贵，社翟次之，君为轻”[2]，深刻揭示了国君、政权、民众三者之间的关系，君权只有得到人民的拥护才能得以巩固，政权只有得到民众的认可才能得以稳固。《论语》中，论及“民”的内容多达50多处，其中心观点就是“仁”，“仁”的本质就是“仁者爱人”，要求“视民如子”，时刻关心百姓疾苦，做到先天下之忧而忧，后天下之乐而乐。“民事不可缓”[2]259，统治者顺从民意，取信于民，不仅关乎到国家的稳定安宁，更与国家的昌盛衰亡紧密相连，是决定人心向背的重要因素，是影响社会长治久安的重要条件。
（二）西方民主行政价值观的目的性价值：人的自由
“民主”的主体是拥有民主权利的人民。人民是国家的主人，在国家事务中处于主人翁的地位，人民自觉行使民主权力，参与社会事务的管理。国家机关及其首长通过民主程序产生，其存在旨在切实保障人民的民主权力，维护社会秩序，增进民众福祉。
“民主”的客体是民主权力及其运用，包括人民的民主思想、民主观念、民主行为等具体内容。民主的目标在于使民主的主体正确认识和理解民主的内涵，增强民主意识，自觉行使民主权力，提高民主能力，完善民主保障机制，人民正是通过民主途径参与国家事务和公共事务的管理，实现其社会人的存在价值。
西方民主行政价值观对人的自由的理解与追求，主要表现在三个方面：权力在民、人人平等、依法行政。随着私有制的产生，人类为了使社会不至于在无序竞争中陷入混乱，会通过契约的方式，将部分权力让渡出来，国家正是这种权力让渡的最终产物。行政是国家意志的执行，行政管理是政府行使公共权力管理公共事务的活动，公共权力来源于人民。平等是民主的精髓，承认人人具有相同的社会地位，具有相同的政治、经济权利，是民主的基本内涵，具体到行政管理领域，就是公共权力的运行必须致力于扩大公共产品和公共服务的有效供给，必须保障人民平等享受经济社会发展成果的权利。法律面前人人平等，民主从来都是与法律联系在一起的，在行政活动中，政府依法行政尤为重要，只有将政府及其公务人员的权力限制在法律范围内，才能防止公共权力的异化，公共产品和公共服务的配置才能在公平正义的轨道上前行。