法治保障与国家治理能力的实现
摘 要 民主转型的危机伴随着第三波民主化浪潮的退潮开始在后发国家显现，乌克兰、泰国、埃及等地的民主实践很好地证伪了竞争性选举民主不顾国情、民情而在所谓普世价值的掩蔽下推广的不靠谱性，好的民主化建设是一个时间性的进程，必须在完善良好的国家制度基础上渐进地推动。法治作为约束权力的工具，必然要在民主化的过程起到保障作用，中国共产党十八届四中全会作出的关于全面推进依法治国的《决定》很好地明晰了新时期法律制度安排在建设中国特色社会主义民主中的地位和作用，将有利于国家治理能力现代化的实现。
关键词 民主转型危机 法治保障 国家治理能力
作者简介：王鸿铭，中国人民大学国际关系学院2014级中国政治专业硕博连读研究生；卢雨晨，浙江省丽水市人民检察院检察官，中国政法大学民商经济法学院学生。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-152-02
自亨廷顿对于第三波民主化浪潮研究以来，民主转型问题已经成为社会科学界研究者所关注的领域，他们研究的重点主要在于转型国家的民主制度建设上，他们把民主转型看成是一个阶段性的政治事件，先是威权整体的崩溃、然后是民主转型的启动、最后是民主转型的巩固。以建立竞争性的选举式民主成为西方民主转型研究者心中民主制度的标杆，尤其是福山的“历史终结论”认为这样的民主转型模式为核心的自由民主体制已经取得了最后的胜利。但是事情正在起变化，不少国家在民主转型的过程中遭遇了严重的危机，更多低能力的国家在完成初步的民主转型之后又遭遇到了民主巩固的失败。在泰国、乌克兰、埃及等地的民主实践证伪了传统的民主理论在新兴国家的推广中是有多么的不靠谱，赵汀阳指出：民主的结果是不自然的，是暗示的结果，而民心的表达依靠的是自然产生而且经过考验的“公论”，这是中国政治哲学所提出的一个基本问题 。可以看到，竞争性的选举民主不仅无法真正地回应民众的本意，政客们也被选民、选票们裹挟无法独立地推行其施政纲领，国家能力也遇到治理危机，制度建设落后于民主进程，只会使得后发国家风雨飘摇的制度根基更显得摇摇欲坠。事实上，民主化的推广过程中受益者只是那些掌握着资本控制的利益集团，和皮凯蒂在《21世纪资本论》描述的那样，民主化进程所产生的这块利益雪球，这些利益集团是获取最多的，而且越向前滚动他们的利益雪球会滚的越大，因为这些利益集团不仅掌握了国家的议程设置进程，还从国家制度建设中谋求了自身最大利益，反倒是国家自己形成了否决型体制，无法出现强有力的政府推动改革，其国家能力在国际治理比较中显得较为脆弱。包刚升就把民主崩溃作为立论的核心，认为高度的选民政治分裂与离心型民主政体的结合倾向于导致民主政体的崩溃，试图从政体架构解决民主转型的危机 。对于西式民主进程的研究，如何从内在逻辑机制以及演变路径搞清楚它们为什么会遇到危机，以至于初建的民主制度陷入崩溃，必须超越狭义学科的范畴，将法律思维和政治学思维相结合，从社会科学的综合视角，从法制安排、法治保障这一核心宏观层面去透视这些问题，在法治与民主的关系下通过合理的法律设计与制度安排避免民主化危机的出现。
从社会科学的视角来看，我们认为法治是避免民主政体失败的关键因素。许多著名的宪法学者认为民主国家在设计宪法和政治制度时必须考虑分权和集权、参与和效能两者的平衡，因此联邦制和三权分立的政治架构成为民主的标准制度组合，民主与分权的有机结合，是一个国家民主转型过程中不可或缺的重要因素。但实际上一个缺乏国家能力和绝对政治权威的民主政体，如何在日益扩大的政治竞争中合理控制大众参与、如何在逐渐分权化的过程中保持中央对地方的汲取、渗透能力，如何在基层自治区域保持绝对的政治权威和合法性来源，是他们必须考虑的问题，否则只会导致权威不可避免的碎片化，民主转型的过程走向失败。国家建设有一个“时间性”过程，一个国家应该通过一定程度上的集权形成强有力的国家能力之后再通过合理的分权程序最后实现民主化进程，而保障国家能力的关键就在于法治建设。我们通过比较历史分析可以发现，一个国家如果没有优良的法治文化和不注重当地民情而迫不及待的大规模推进民主化，它们很容易出现治理危机和制度崩溃，要么重新沦为极权专制政权，要么被民粹主义危机所裹挟。转型时期的英国和法国就是最好的例子，英国1215年制定的《大宪章》奠定了他们深厚的法治传统，合理的法制安排形成了一个市场经济快速发展、法治系统相对完善的优良社会；而缺少法治传统的法国治下的民主却没有导向一种稳定而有效的国家治理，反而滑向了托克维尔所担心的“多数暴政”，旧制度之下迸发出了最大的革命，持续不断的政治运动直到戴高乐时期才宣告终结。所以，民主化进程的实现有赖于全面推进法治建设，建立有序的法治环境，才能避免转型过程中国家能力与权威不断碎片化，从而实现民主自身的巩固和国家的良好治理。
政权建设不仅需要契合中国国情的合理制度安排保证社会主义各项事业的开展，还需要用法律的形式予以全面的确认与保障，法律是统治阶级掌管着国家权力体现其意志的最好体现，利用法律统治阶级把自己的意志转为普遍大众的意志固定下来，也能得到权威性的合法化认同。如果在宏观层面从宪法的角度来看，首先，法治的具體设计上必须处理好中央地方之间的集权与分权关系。宪法的颁布首先是要有助于强化国家统一和民族认同，之后再考虑如何兼顾社会结构的复杂性和多样性，特别是对于宗教、族群、地区分裂较大的民主转型国家，适度强化的中央集权的宪制安排几乎是民主转型过程中的必需因素。高度分权化的地区主义必定会带来更为严重的选民分裂，引发更为严重的地区、族群、宗教冲突。因此民主转型过程中在宪制安排上减少司法的地方性，提升司法的中央性是增强国家能力、克服国家整合危机的应有之义。其次，宪法的具体设计上必须考虑好行政权和立法权之间在政治行动上的合理有效性。宪法设计必须在一定程度上避免行政权和立法权之间产生严重政治冲突的隐患，如果两者严重不一致可能会产生政治对抗导致政治效率的降低甚至导致宪法危机的出现，但如果两者在政治行动上太一致则会降低最高权力机关对于政治行为的监督作用。在中国，人民代表大会的激活与发声是中国民主进程的必由之路，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年上的讲话中强调了“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度” 。逐步推进人民代表大会民主制度建设，加强全国和地方各级人大对中国政治实际运作的影响和监督，落实对于人民代表大会“国家权力机关”的定位，完善人民代表大会民主制度建设，贯彻人民民主，坚持人民主体地位，这也是中国特色社会主义民主应该努力的方向。同时协商民主作为党的群众路线在政治运作中有效体现，有利于实现协商合作，发挥民主集中制，推动全社会的有序广泛参与和利益的合理沟通协调，使得不同政治团体在党和国家领导制度中发挥积极地作用，这也是中国特色社会主义民主政治的有效形式。习近平总书记在在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话同样指出了“中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵” 。最后，法治与民主并不是一个矛盾冲突的关系，尽管两者存在着一定的张力，但是它们在关系上根本来说是一个相互促进的联系。民主是一个产生权力的过程，法治是一个约束权力的过程，不管怎么产生权力，如果没有合理的法治约束，其结果都好不到哪里去。萨托利在《民主新论》里面就将民主界定为“有限的多数统治”，而这个“有限性”就来自于法治的规范。民主尽管是个“好东西”，但是不受限制的民主也是有缺陷的，必须通过法治保障加以规范。从这个意义上讲，对于民主转型国家而言，民主与法治应该是一个齐头并进并行不悖的关系，甚至法治建设应当在民主化进程之前，包刚升博士所谈到民主崩溃是“高度的选民政治分裂与离心型民主政体的结合”所致，这从宏观的层面来看就是民主与法治的分离。于是，我们可以看到西方竞争性选举民主盲目地在后发国家推行的图景，在所谓的普世价值下，法律制度安排没有充分考虑到本国的具体社会政治背景，在选举制度的选择中没有塑造强大的政党和政党制度，不契合本国实际的选举制度会导致政党制度的崩溃，政党之间毫无政治合作可言，政党内部也没有丝毫力量聚合，政党采取更为分裂离心的政党策略以迎合分裂的选民，没有国家制度建设的国家能力在与民主进程的政治对抗之中逐渐耗散，民主转型陷入万劫不复的深渊。