移民难题、公共治理与政策选择全球化背景下的欧盟移民问题探析
摘要：移民问题是全球化进程所包含的内生性问题。欧盟国家与地区凭借其发达的经济、广阔的就业环境、人性化的发展模式、健全的法律以及良好的生活环境，加上传媒的渲染性宣传，成为移民的向往之地。移民问题的出现，不仅考验着欧盟国家与地区公共财政汲取能力与治理公共事务的水平，而且冲击着欧盟各国的市场体系，挑战着欧盟各国的福利制度，造成了移民社会文化的断裂。当前，移民问题已经成为欧盟政治中最为突出的问题。能否成功应对移民难题，以及在何种程度上善待移民，很大程度上决定着欧盟未来的发展与走向。因此，欧盟的移民政策成为最重要和最具挑战性的政策。
关键词：全球化；欧盟；移民；政策选择
中图分类号：D815
文献标识码：A
文章编号：1007—905X(2008)02—0123—04
本文从移民问题的视角来分析全球化进程中欧盟的发展与未来走向问题。在全球化时代，移民问题始终是欧盟不得不面临的一个棘手难题，欧盟各国能否通过合作，选择合理的公共政策来应对全球化进程中的移民问题，将会影响欧盟未来的进程。全球化进程不仅包括资本与商品的流动，而且也关涉人力(或劳动力)的合理配置。自20世纪90年代以来，欧盟凭借其政治、经济乃至文化优势，成为全球范围内移民吸纳量最大的地区。而进入21世纪以来，欧盟移民速度又大大加快。据统计，“每年有将近250万移民进入欧盟和瑞士。这个数字在20世纪90年代末是190万”。目前，“在以德意志民族为核心的德国8200万人口中，有9％即740万人是外国人；以法兰西民族为自豪的法国总人口6100万人中，外国人是430万人；而在一向被称为对世界开放、宽容和外国人政策成功的典范的瑞典，有170万‘外国背景的人’(即外国移民和他们的孩子)，占其总人口880万的19.3％”。实际上，经过四次移民大潮，目前生活在整个欧盟国家的移民总数已超过6000万，而非法移民则以每年增加50万人的速度高速增长，欧盟各国已经超越北美地区成为世界上移民吸纳量最大的地区。移民问题已经成为欧盟政治中一个最突出的问题，成为一个从来没有像今天这样被人们广泛关注和讨论的问题。如何吸纳与包容移民，如何使本国人与移民和谐相处，如何在政策与法律上善待移民，如何应对由种族主义而引发的对移民的排斥与歧视，成为欧盟公共政策和各国公共辩论的核心问题。本文第一部分将讨论全球化、移民与欧盟移民三者的内在关系，对全球化为何会带来移民问题以及全球化进程中欧盟移民问题为何又格外突出这两个问题进行解释；论文的第二部分将论述移民现象给欧盟所带来的一系列难题，比如就业压力问题、社会福利问题、社会安全问题、公共教育与公共设施压力问题、政治认同与文化差异问题、新穷人增加与贫富分化问题等，这些移民问题考验着欧盟各国治理社会与政策供给的能力；论文最后一部分将讨论欧盟在治理移民问题的过程中能够作出的基本政策选择。
一、全球化与欧盟移民
“简单说来，全球化指的是社会交往的跨洲际流动和模式在规模上的扩大、在广度上的增加、在速度上的递增，以及影响力的深入。它指的是人类组织在规模上的变化或变革，这些组织把相距遥远的社会联结起来，并扩大了权力关系在世界各地区和各大洲的影响。”在全球化时代，生活在世界每个角落的人们，都越来越感觉到他们所生活世界的相互依赖性，感觉到人类生活的一体化；在全球化时代，不同文明与生活方式通过不同对话提升相互学习的能力，人类不断跨越空间障碍、制度障碍乃至文化障碍，在全球范围内就他们相互关心的问题达成共识。同样，在全球化时代，随着交通与资讯的发展，不同共同体的成员能够更加便利地沟通与交流，整个世界的联系日益紧密，各个国家、各个地区之间更加相互依赖，人口流动则更加自由。然而，需要反思的是，在全球化时代，移民现象为何更加突出，而欧盟国家移民问题的解决为何又显得那么紧迫。
如果将全球化首先理解为经济层面的全球化，那么，它对于移民问题产生的意义就更好理解。虽然不同学者对全球化作出了不同界定，但承认经济全球化在这一进程中的基础性地位是他们的共识。所谓经济全球化，指的是“经济增长要素特别是资本要素、技术要素乃至人力要素在市场法则的驱动下出现的全球性流动和组合，以至于国别经济和区域经济越来越多地被纳入一个一体化的全球经济体系之中，人类社会经济发展的互补性、关联性和依赖性也由此增强；各种商品互通有无，竞价出售，为人类所享有”。经济全球化，不仅包括生活活动的全球一体化、国际贸易的趋同化、金融的国际化，而且也包括投资活动的全球化以及人力资源的国际化流动。因而。全球化的最大特征就是人口流动，全球化导致了“全球劳动和权力的重新分配”。所以，移民问题本身就是全球化进程所包含的内生性问题，它是全球化进程必然导致的人力资源在全球范围内合理配置与自由流动的表现。全球化之所以更能够推动移民浪潮，是因为全球化的资讯服务降低了移民自身所承担的费用及风险。发达的资讯，可以为那些潜在移民提供全世界范围各个国家与地区的相关信息，使他们对整个世界的格局有比较深入的了解，可以减少移民的随意性以及移民所需信息的不确定性，为世界范围内人类资源的合理配置创造条件。全球化在为全世界各个国家与地区的人们相互学习、增进了解提供了可能性的同时，也增加了人们之间相互摩擦、相互冲突的可能性，使得人类在进入全球化时代的同时，也进入了社会学家贝克所说的“风险社会”之中。这些冲突、摩擦以及风险，成为推动人口世界范围内流动的强迫性因素。
如果说移民问题是全球化进程的必然现象与内生性问题，那么，为什么欧盟地区的移民问题较之世界其他地区更为突出?也就是说，移民们为何背井离乡，选择欧盟国家与地区作为移入地?
按照国际移民理论中的“推拉模型”的分析，人口流动与迁徙是有规律可循的，它是“推力”和“拉力”两方面共同作用的结果。所谓推力，就是指原居住地不利于生存、发展的种种排斥力，这些排斥力既可以是战争、动乱、天灾以及生态环境的恶化等普遍性的影响因素，也可以是一些局部性的、只对少数人群有影响的意外或偶然因素。所谓拉力，则是移入地所具有的吸引力。由此看来，欧盟国家与地区的吸引力，是分析世界上的移民为何选择欧盟国家与地区作为移入地的至关重要的因素。具体而言，欧盟国家与地区的吸引力主要来自如下四个方面：第一，欧盟国家与地区具有发达的经济以及由这种发达经济所带来的广阔就业环境。在现代政治经济体系的发展过程中。欧盟国家与地区起步最早、发展水平较高，更为重要的是，它最早建立了殖民体系，对第三世界的国家进行剥削。无论是在技术创新、制度与政策供给以及文化支持方面，欧盟国家与地区始终走在世界前列，正是这些因素，使得欧盟国家与地区对于世界其他地区的人们，有着惊人的诱惑力，欧盟各国成为“富人的俱乐部”。第二，欧盟国家与地区的吸引