60年50余次降半旗内幕
西哈努克在北京逝世后受到高规格的吊唁，天安门、新华门、外交部及其灵柩经过的首都机场均下半旗致哀，这是中国近18年来首次为外国人降半旗。
“这一次吊唁的规格比较高，很多人甚至不很理解。”天安门国旗班原班长赵新风分析道。这首先是出于“老朋友”这一历史定位，“其次，西哈努克不同于胡志明、金日成等‘老朋友’，他长期居住在北京，和中国关系也更为密切。”赵新风于1989年至1993年在国旗班工作。在此期间，曾为徐向前、聂荣臻两位元帅下半旗致哀。
西哈努克被称为“中国人民的伟大朋友”。18年前，上一个受到降半旗待遇的金日成，与胡志明一样都被称为“中国人民的亲密战友”。
1950年任弼时逝世，共和国成立后第一次降半旗，1953年斯大林去世，第一次为外国领导人下半旗致哀。据不完全统计，至今中国为本国领导人下半旗30次，为外国领导人下半旗17次。
国旗该为谁降，不仅是《中华人民共和国国旗法》（下称“国旗法”）的重要组成部分，更是对执政党的一项重要政治考量。60多年来，五星红旗都为谁降过，其中又有怎样的深意？
吊唁那些“老朋友”
对外国人的吊唁，规格最高的应属苏联领袖斯大林。斯大林于1953年3月5日逝世，3月6日，中国政府发布公告，自1953年3月7日至9日在全国下半旗致哀。致哀期间，全国各工矿、企业、部队、机关、学校及人民团体一律停止宴会、娱乐。吊唁电文中，称斯大林为“中国人民最亲密的朋友和伟大的导师”。
1954年3月5日，在他逝世一周年之际，全国各大、中城市和小城镇的党政军机关和人民团体再次下半旗纪念，充分显示了对社会主义“老大哥”的尊重。
此后，以1969年为界，中国为外国人下半旗的频率和范围均有明显变化。
1969年9月9日为越南主席胡志明下半旗，至此，为外国人下半旗的频率较高，以1953年为起点，16年间共发生过12次；其范围绝大多数为“我国各地下半旗”，即“全国各省、自治区、直辖市人民委员会和各省辖市人民委员会所在地的机关、部队、厂矿、企业、学校、人民团体和停泊在港口内的我国轮船”。
这一期间，除斯大林外，中国还曾为捷克斯洛伐克总统哥特瓦尔德、刚果首任总理卢蒙巴等人下半旗致哀。从中不难发现，这些领导人所在国家当时都属于社会主义阵营。
而在1969年10月19日为索马里共和国总统舍马克下半旗后，为外国领导人下半旗的频率大幅降低。其范围也不再是“全国各地”，而主要为天安门广场、新华门和外交部。
“外国领导人去世后是否要下半旗，主要由外交部礼宾司总抓。”原外交部一位工作人员称，“一般来说，相关工作人员先是口头上商量，然后写成报告向中央请示是否要下半旗致哀、在什么范围内下半旗以及要派什么人吊唁，等等。比如西哈努克去世，报告应该是由礼宾司来写，而悼词可能由亚洲司负责。”
在《国旗法》出台之前，为哪位外国人降半旗致哀很大程度上是基于意识形态以及国际政治环境，从斯大林到胡志明，受到降半旗待遇的大都是与中国亲近的社会主义国家领导人。随着意识形态淡出国家政治，降半旗需要有明晰的法律制度。
降半旗的级别
1990年出台的《国旗法》，对下半旗做了相关规定。
最早倡议《国旗法》立法的是江苏省如皋市丝毯艺术博物馆馆长李玉坤。
1988年，李玉坤刚刚当选全国人大代表。6月，他跟一个企业家代表团到美国参加培训。这两个月里，李玉坤发现，美国几乎满大街都飘着星条旗。国庆前夕，李玉坤回国后竟难找到一面五星红旗。很快，他写下《加强爱国主义教育，唤起人民的国家观念，尽快制定张挂国旗具体办法的建议》，寄往全国人大常委会。
两个月后，李玉坤收到全国人大常委会办公厅寄来的信函。信中附有国务院有关部门请示制定《国旗法》的报告。报告中肯定了李玉坤的建议，称我国目前并没有悬挂国旗的法律依据，建议国务院法制局、全国人大和政协草拟悬挂国旗的法律或办法。
随信附上的有关资料还显示，1950年上半年，政协第六小组就起草过关于国旗升挂办法和国歌演奏办法的草案，由当时国务院秘书长林伯渠交给毛泽东请求批示。1950年9月7日，毛泽东批了“同意”两个字，但不知什么原因，两天后，他又在“同意”二字旁边画了个叉，在后面写上“缓办”。
1989年，时任国务院法制局局长孙琬钟接到任务，启动制定《国旗法》的工作。
据孙琬钟回忆，当时他们四五个人组成了一个班子，一方面向机关、学校等部门了解过去悬挂国旗的做法和经验，听取他们对制定《国旗法》的意见，另一方面组织人去了解国外有关国旗的规定。
“我们当时的工作做得很细致，甚至连升旗的台子都做成模型，拿到国务院审议过。”孙琬钟透露。
1990年6月28日，七届全国人大常委会第十四次会议审议通过《国旗法》。
在这部“做得很细致”的法律中，对“下半旗”的规定却显得有些宽泛。《国旗法》第十四条规定，除国家主要领导人逝世后下半旗外，还有三种适用情况：一是对中华人民共和国作出杰出贡献的人；二是对世界和平或者人类进步事业作出杰出贡献的人；三是发生特别重大伤亡的不幸事件或者严重自然灾害造成重大伤亡时，可以下半旗致哀。
“在起草这部法律之前，我们习惯的做法是对国家主要领导人逝世降半旗。”孙琬钟介绍说，“这次起草的时候把这些做了一个明确规定，具体到国家主席、人大委员长、国务院总理、中央军委主席以及政协主席。至于加入外国领导人，则是为了体现我们的国际主义精神。”
20余年后回看《国旗法》，孙琬钟认为，在这些规定上，确实可以做得再细致些。“比如什么是有杰出贡献的人？像钱学森这样的算不算？什么算特别重大伤亡的不幸事件？有没有确切的遇难人数限制？在程序上，该由哪些部门申报，又该由哪些部门监督？”