乡镇机构改革后有关问题研究
乡镇政权是国家政权的基础，其执政能力和水平直接关系到党和政府的形象。乡镇干部是农村工作的骨干力量，担负着推动社会主义新农村建设、构建和谐社会及提高农民生活水平的历史重任。在新形势下，进一步优化乡镇工作机构，加强乡镇干部队伍建设，不断提高干部队伍整体素质，事关党的执政基础和农村的改革发展稳定。2010年，沂源县按照上级工作部署，严格执行政策，认真实施了乡镇机构改革，取得了显著成效。结合近几年的运行情况，就乡镇事业机构设置与干部队伍建设问题作以下初步探讨：
一、基本情况
（一）乡镇机构设置情况。根据《山东省乡镇机构改革实施意见》文件精神，2010年沂源县实施乡镇机构改革，将原来的13个乡镇调整为11个镇和1个街道办事处，并重新设置了乡镇机构，一类乡镇党政工作机构不超过5个，财政拨款事业机构不超过6个；二、三类乡镇党政工作机构不超过4个，财政拨款事业机构不超过5个。改革后，全县乡镇事业单位由256个精减到65个，同比减少74.6%，是历年改革以来降幅最大的一次。
（二）人员编制核定情况。乡镇行政编制，一类乡镇按不超过60名核定，二类按不超过44名核定，三类按不超过29名核定；乡镇事业编制，一类乡镇按不超过45名核定，二类按不超过39名核定，三类按不超过34名核定。改革后，全县乡镇事业编制由1086个减少到498个，精减54%。
（三）领导职数核定情况。一类乡镇按9名核定，二类按8名核定，三类按7名核定。党委设书记1名，副书记2名，纪委书记1名；政府设乡镇长1名，副乡镇长2-3名；人大主席1名，人民武装部部长1名。在领导职数内，加大乡镇领导交叉任职力度。人大主席可由书记兼任，乡镇长可由副书记兼任，纪委书记可由副书记兼任，副乡镇长应有1-2名进入党委班子；党政工作机构主要负责人可由乡镇领导副职兼任，另可配备1名副科级的副主任。改革后，全县乡镇精减副科级以上职位39个。
二、存在的问题
乡镇机构改革后，精简了机构个数，减少了领导职数，干部队伍更加精干、高效，同时，节约了行政成本，调动了工作积极性，改革后的综合效应好，社会效果显著。但是，在机构设置与干部队伍建设中也存在一些尚需商榷的问题，主要表现在：
（一）关于乡镇事业单位规格设置问题。本次乡镇机构改革后不再设置副科级以上事业单位。从沂源县情况来看，全县乡镇共有各类工作人员1123名，仅事业单位工作人员就有810名，占总量的71%。他们常年工作在基层，党的政策宣传、社会治安维护、信访事件处理、农业技术推广等大量便民服务事项均需他们去落实，工作条件艰苦、任务繁重，却没有相应的岗位得以提拔，影响了乡镇工作人员的积极性。为解决这一问题，沂源县也探索适当选拔部分乡镇事业单位中的优秀工作人员到县直事业单位担任副科级干部；同时，为加强干部交流，又从县直事业单位中调任了部分副科级干部到乡镇交流任职。 今年，沂源县从乡镇事业单位中提拔了10名优秀股级干部到县直事业单位担任副科级领导职务；同时，又从县直事业单位调任了7名符合条件的副科级干部到乡镇党委政府交流任职。通过这种形式的双向交流，在一定程度上调动了乡镇事业单位人员的工作积极性。但是，被提拔调走的人员均为乡镇事业单位中的中坚力量和业务骨干，这样的人员流动给乡镇工作造成一定损失；从县直事业单位中调任到乡镇的领导干部还需一段时间的锻炼才能适应农村工作，无形中又使乡镇工作受到影响。从现实情况看，在乡镇培养一名政策熟、业务精、熟悉农村工作、能和群众打成一片的中层干部，除了本人具有较高的综合素质外，更离不开多年农村工作的锤炼和乡镇党委、政府的培养，因此，更需要给予乡镇年富力强的中层干部足够的发展空间，以引导激励他们继续留在乡镇发挥专长。
（二）关于乡镇不设副科级以上非领导职务问题。本次乡镇机构改革，领导职数大幅度减少，特别是《公务员法》实施后，《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》明确规定，“乡镇机关设置科员、办事员非领导职务”，也就是说不再设置副科级以上非领导职务。从近几年的运行情况看，乡镇不设置副科级以上非领导职务，对于压缩乡镇领导职数，降低行政成本，密切党群干群关系发挥了重要作用，但一些现实问题却在工作中逐渐显现：
1、乡镇干部发展空间小。受领导职数特别是乡镇不设非领导职务因素制约，部分乡镇干部认为在乡镇发展空间小、进步慢，从而产生活思想，想方设法到县直机关事业单位工作。
2、部分新录用公务员不能安心基层工作。一是由于乡镇无科级事业单位，为解决乡镇事业单位中优秀干部的提拔问题而采取的县乡交流办法，无形中缩小了新录用公务员的发展空间。二是乡镇机关不设非领导职务，与县直机关录用公务员相比，乡镇录用公务员提升空间相对较小。三是当前中央、省、市机关招考公务员，允许有乡镇工作经验的公务员报考，这无疑为乡镇公务员调离乡镇多了一条选择途径。通过与考录的乡镇公务员座谈了解，他们报考乡镇公务员的初衷大多是因为乡镇岗位竞争力小，考中后又可以凭借基层工作经验报考上一级机关公务员，因此，报考乡镇公务员已成为部分考生进入公务员队伍的重要跳板。四是乡镇工作生活条件差，而新录用公务员中绝大多数是独生子女，他们在基层吃苦耐劳的能力差，奉献基层、扎根基层的意识淡薄。沂源县自2002年以来先后为乡镇招考公务员103名，到目前为止，已考录或调动到上级机关工作的达22名，在乡镇被提拔重用的15名，至今仍在乡镇工作的科员66名。
（三）关于乡镇新录用获得硕士学位研究生学历的公务员问题。根据《新录用公务员任职定级规定》文件精神，新录用公务员试用期满三十日内，“获得硕士学位的研究生，任命为副主任科员”。但是，由于乡镇不设副主任科员非领导职务，考录到乡镇的具有硕士学位、研究生学历的公务员就不能被任命为副主任科员。这就与同等条件下非乡镇岗位的公务员产生了差距，容易使人产生制度不公的不满情绪。
三、工作探索
乡镇是政权的基础、改革的前沿、发展的重点、稳定的关键，干部队伍建设又是乡镇工作的重点。因此，要使乡镇干部队伍建设向纵深方向发展，就应该做到多方联动、多措并举。
（一）真正重视乡镇干部队伍建设，逐步改善工作条件、优化生活环境。要以强化宗旨观念和服务意识为重点，坚持不懈地开展政治思想教育，强化干部奉献基层、扎根乡镇的意识。要正确看待乡镇干部的苦与难，生活上多关心，工作上多理解。要注重从有乡镇工作经历的干部中选拔领导干部，激发乡镇干部创业热情，让干部在基层锻炼成长，使人才向基层流动。要适当开展干部交流，增强干部活力，激发干部内在潜能。
（二）积极提升乡镇干部晋升空间，确保乡镇机构可持续发展。乡镇机构改革是一个常论常新的话题，每次改革都不可能“毕其功于一役”。2010年乡镇机构改革，党政内设机构与所属事业单位虽然都是股级机构，但“党政工作机构主要负责人可由乡镇领导副职兼任，另可配备1名副科级的副主任”，下属事业机构却没此“待遇”。内设机构与所属事业单位应该是乡镇党委、政府的左膀与右臂，若出现“待遇”不同，显然有悖公平原理，也不利于调动干部工作积极性。因此，一是可适当探索对乡镇部分事业单位提升规格，解决当前“一样的机构不一样的待遇、干一样的工作不一样的出路”问题；二是可适当探索在乡镇设置一定比例的正、副科级非领导职位，拓宽乡镇干部提升空间，也为下一步领导职务人选做好梯队培养人。
党的十七届三中全会《决定》强调，各级党委和政府要坚持把农村工作摆上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现全党工作重中之重的战略思想。要使乡镇干部扎根基层、学在基层、用在基层，就要注重政策支持，在政治上给予地位肯定，进一步激发工作热情；同时，要健全完善保障机制，积极构筑乡镇干部实现价值的平台，推动乡镇经济社会全面、协调、可持续发展。