刍论未成年人监护的监督管理主体及其职权行使
摘 要：监护制度的公法化，已成为国际上的一个明显趋势。我国未成年人监护制度过于笼统，对监护行为缺乏有效的监督和管理，导致许多社会问题。未成年人监护的义务性质要求国家承担监督责任，提供必需的保障。与司法机关相比，我国民政行政机关长期从事社会工作，其行政管理活动与未成年人监护的监督管理联系密切，其业务中的给付行政与监护的监督管理费用支付在性质上是一致的，因此，是适格的对未成年人监护进行监督管理的主体。民政机关可采用行政委托的方式，履行确定、更换监护人等一系列监督管理的职责和职权。
关键词：未成年人监护；监督管理；民政行政机关；行政委托
中图分类号：D922.74 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）04-0099-04
对监护人的失职行为与侵权行为，未成年人受行为能力限制，难以分辨更难反抗，需要来自外部的监督机制，保障监护行为的合法合理。在我国，与此相关的法律制度极不完善，只有《民法通则》第18条对监护人履行监护职责规定了原则性的要求和侵权责任。依据我国社会保障方面的法律法规，社会福利机构承担孤儿、流浪儿童等特殊群体的监护义务，履行社会事务管理的民政行政机关对其监护行为实施监督管理。但是民政机关能否对社会一般儿童群体的监护人行为进行常规性监督管理，法律法规没有明确规定。由于对监护行为缺少监督及惩戒，导致监护人疏于监护、监护不力或监护侵权的现象时有发生，继而使未成年人辍学、离家出走、违法犯罪、流浪乞讨成为较普通的社会问题，其权益保障、健康人格的养成等更难以全面实现。因此，有必要考察我国未成年人监护制度存在的监督管理缺陷，根据有关监护法理论，借鉴国外的立法经验，从我国实际出发，对未成年人监护的监督管理进行探讨改进。
一、公权力与未成年人监护事务
监护制度的公法化即国家介入对未成年人的监护，是近几十年国外监护制度发展的一个明显趋势。长期以来，我国习惯于把管教孩子看作家庭的内部事务，除非极端恶劣，外人和政府一般不会介入。其实，对未成年人的监护不仅仅是一个家庭内部或监护人与被监护人之间的事务，作为未成年人成长、成才的保证，其也关系到国家的未来与社会的发展。政府有责任对未成年人的成长予以监督和保护，并提供必需的物质和制度保障。
1.公权力介入监护事务已成为一种国际趋势。随着对未成年人保护的加强，一些国家建立了国家公法监护制度，即由国家通过一定组织机构对未成年人提供监护，并实施监护监督、惩戒制度。在英美法系国家，未成年人无论是否有亲权人，均被纳入国家监护的保护之下。例如，美国将把年龄较小的儿童单独放在家中或打骂体罚儿童规定为违法，警察及其他部门负有接受举报、监督调查的职责，如查证属实行为人就会受到撤销监护权、罚金甚至监禁的处罚。[1]在大陆法系国家，则规定了详尽的国家监护制度和严格的监护监督、惩戒制度。例如，根据法国民法典的规定，监护监督人对监护人的管理实行监督，并且在未成年人的利益与监护人的利益相抵触时，代表未成年人。监护监督人查证监护人在管理中的过错后，应立即将此种过错通知监护法官，此外，还规定了监护法官有监督法定管理人和监护人履行监护职责的权利。德国民法典规定未成年人没有适合的监护人，可以选任少年局作监护人。1980年德国从亲权法中删除了亲属会议（原负有监护事务决定、监护监督等职责）的规定，以监护法院为监护事务决定机关，以避免血亲和姻亲通过亲属会议对监护发挥作用。同时规定由监护法院负责监督监护人和监护监督人，这就使得监护人执行监护事务处于双重监督之下。此外，德国民法典还规定监护人的报酬从被监护人的财产中支付，被监护人没有财产的，则由国家支付。瑞典的国家公法监护表现在社区监护上。社区成员如有监护能力并符合监护人条件的，均有作为监护人的义务，法院可以任命他们作为失去亲权保护的未成年人的监护人，并对监护人的权利义务、职责范围、如何向法院报告作了明确规定。日本在二战后也废除了亲属会议的规定，由家事裁判所决定监护事务，对监护人加以监督，行使亲属会议的大部分权利，以使国家公权力对监护的干预渗透到监护制度的各个环节。此外，澳门民法典规定由检察官充任亲属会议主席，瑞士设有监护官署作为专门的监护机构，等等。
通过考察可以发现，在大陆法系各国的未成年人监护制度中，除我国之外，均以不同形式设有监护监督组织，形成了具有自己特点的监护监督机制。
2.监护的义务性质要求国家应当对公民承担必要的义务。亲权与监护既有联系又有区别，对无父母或父母不能行使亲权的未成年人而言，监护是亲权的延续与补充，但二者具有不同的性质。大陆法系国家的民事立法与民法理论表明，亲权是基于父母与子女之间既存的亲子关系而产生的，是权利义务的统一体，父母是共同的行使者或承担者；监护则是指对无父母或父母不能行使亲权的未成年人及部分限制民事行为能力的成年人，依法设置监护人予以监督、保护的制度。亲权是以建立于血缘纽带之上的亲子关系为基础，以深厚的情感因素为特色，因而它不仅包含了父母抚养、保护子女的义务，也包含着父母教养子女与管理、处分子女财产的权利。监护并不强制要求须以血缘关系为基础，监护人与被监护人之间的关系理性多于情感，因此，为了更好地保护被监护人的利益，法律对于监护人义务的规定也就必然多于权利的规定，在相当程度上甚至只有义务的规定而无实质性的权利规定。因此，从某种意义上来说，监护实际上应当是一种义务而非权利。[2]明确亲权与监护的差异，特别是厘清监护的性质，对立法或实践具有重要意义。当监护人任意“放弃”监护权，或某些监护人滥用“监护权”时，国家公权力应当进行干预；当法定监护以外的监护人在实施监护行为引起财产损失及需要补偿劳动付出时，国家应当承担必要的经济义务和管理职责，其对公民的这种职责是权力也是义务。
3.我国监护监督管理制度缺失造成的影响。我国的家庭制度在几千年传统观念的影响下，家长制痕迹依旧明显存在，法律的权威有时会让位于家长的权威，子女似乎是家长的财产。新中国建立后，家长制虽然在法律形式上得以废除，但人们的行为仍然受传统观念的影响，因而现代监护观所强调的监护人义务多于权利、监护人监护行为须受外部机关乃至公权力监督的理念，还难以被自觉地、广泛地认可。