论公民社会兴起与社区服务角色定位转变的契合
摘要:20多年来,中国的城市社区服务取得了相当大的发展,而其发展的宗旨也逐渐明确。社区服务从纯公共福利性到盈利性的转变再到福利性的回归中,对公民社会的发展提出了要求。社区服务的转变也为公民社会的发展提供了动力和支持。文章通过对公民社会与此转变的关系探讨,旨在揭示公民社会发展在社区服务角色定位变化中所起的促进作用,为公民社会兴起下社区服务的发展提供参考。
关键词:社区服务;公民社会;定位转变;契合
一、引言
社区服务是指在政府的倡导和支持下、在社区范围内实施的具有福利性和公益性的各种社会服务活动。自20世纪80年代中期至今二十多年来,中国的城市社区服务取得了相当大的发展。尽管如此,中国城市社区服务的发展还存在着诸多问题,与社区居民的实际需要还有较大距离,社区服务在解决民生问题、推进社会建设方面的功能远未全面实现。在发展的过程中,“社区服务”从性质上说究竟是一种产业还是一种具有社会共同体属性的服务,一直为专家学者争论不休。从国家的诸多规章文件中的措辞来看,目前都不再提“社区服务业”,转而提“社区服务工作”。这一转变不仅标志着社区服务的福利宗旨在一定程度上得到回归,更是对民众对社区服务参与的肯定。而中国公民社会的兴起与发展,毫无疑问使得社区服务效率的实现与福利性回归成为可能。
二、公民社会的发展与意义
中国自20世纪80年代开始的社会结构大变迁中,“公民社会”理论就悄然兴盛。公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织,包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。由翻译civilsociety可以看出,它是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分,也不属于盈利的私营经济的一部分。换而言之,它是处于“公”与“私”之间的一个领域。通常,它包括那些为了社会的特定需要、为了公众的利益而行动的组织,诸如慈善团体、非政府组织(NGO)、社区组织、专业协会、工会等。它们被称为介于政府与企业之间的“第三部门”,是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。作为经济共同体解体之后与现代政府、现代企业并列的又一类社会系统,其存在的基本形式可能会包括如下一些组织:城市的社区居民委员会、农村的村民委员会、各类现代学校、学术性社会团体、社会福利性团体、社会公益性团体或基金会等。
如果说现代企业是现代经济制度的代表,那么它要通过自愿机制达到私益的目的;现代政府是现代政治制度的代表,它要通过强制机制达到社会公益的目的;那么介于企业和政府之间的非经济组织和非政府组织即第三部门,就是构成公民社会的基本力量。它要达到的目的既包括公益又包括私益,因此既不能完全受国家控制,也不能完全受市场控制,而只能通过沟通机制,即通过对话、协商、妥协与平衡,来调节相关各方的关系,最终达到不同利益之间的协调。而在中国,政务的公开、网络地兴盛、第三部门发展环境的优化,无一例外地促进了公民社会的兴起。越来越多的社会团体在为介于公私利益间的群体利益而服务,团体利益的话语权日益扩大。
三、从社区服务发展历程看其角色取向变化
(一)中国的社区服务及简要发展历程
城市社区服务是指在城市社区范围内,在政府部门、社区组织、企业组织及社区居民的积极参与和共同行动下,动员社区内外的各种资源,为社区居民提供的公共性、福利性、公益性、互助性、义务性和营利性服务的总称。中国现代意义的社区服务从20世纪80年代中期开始兴起,至今已经历了二十多年的发展历程,从其四个发展阶段看来,关于社区服务的宗旨问题,至今尚未绝对明确。
20世纪80年代中期至末期为社区服务的起步阶段。由于改革开放前一直实行的“民政福利型”社会服务难以与之适应,国家民政部提出实施社区服务的构想和措施。1987年初,“社区服务”的概念被明确提出,1987年9月民政部在武汉召开的“全国社区服务工作座谈会”标志着全国性的社区服务工作进入起步阶段。在这一阶段,社区服务被确定为“民政福利型”,基本还是坚持了社区服务的福利性。
20世纪80年代末至20世纪90年代初为社区服务的推广阶段。1989年9月,民政部在杭州召开“全国城市社区服务工作经验交流会”后,社区服务工作在全国范围内全面推开。民政部于1991年11月在北京召开“全国社区服务工作研讨会”,就社区服务的内涵和外延、地位和作用、组织和管理等问题展开深入研讨,明确了社区服务的福利性质。
20世纪90年代初至20世纪90年代末为市场经济条件下社区服务的初步探索阶段。1992年,中共中央、国务院作出了《关于加快发展第三产业的决定》,明确提出大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变的要求。受此决定的影响,1993年底,民政部联合多部委下发了《关于加快发展社区服务业的意见》,推动社区服务从单纯的福利型服务向福利型服务与有偿性服务相结合的实际转变。1994年,民政部在“上海会议”上提出,社区服务是“特殊的第三产业”,并强调要提高社区服务的产业化程度和经济效益。如此一来,在实际工作中,社区服务的福利性质变得模糊了。
21世纪初至今为市场经济条件下社区服务的继续探索阶段。2000年11月,中共中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》,城市社区建设从此进入全面发展时期。2006年,国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》,突出强调了发展社区就业服务、社区社会保障服务等政府公共服务的内容。此外,强调新形势下的社区服务既不是单纯的政府行为,也不是单纯的民间活动,而是政府、居委会、民间组织、企事业单位和居民共同参与的过程。
(二)社区服务性质的定位取向变化分析
社区服务从改革开放初期的过度倾向福利性质,到20世纪90年代强调要提高社区服务的产业化程度和经济效益,可谓是两个极端。社区服务发展历程价值取向不断变化的背后,反映了学术界和社会实际工作者对社区服务性质界定的分歧。综合各家观点,主要存在三种倾向:一是强调社区服务的福利性。持该观点的学者认为社区服务既然脱胎于福利事业,就要扭转当前兼有“福利性”和“经营性”的双重属性,回归“非营利性”的单一属性。二是强调社区服务的经营性,强调要提高社区服务的产业化程度和经济效益,旨在更有效率地发展社区服务业。三是坚持社区服务的中间立场。而民政部门在推动社区服务发展过程中,一直趋向取中间道路——将社区服务定位为兼有福利性和经营性的“双重属性”。
四、社区服务角色定位与公民社会发展间的契合
社区服务的角色定位在宏观政策调控下显得日益明晰,从社区服务定位的走向看,要坚持两个基本的原则。公民社会的发展也为这两大原则的坚持提供了各种支持,使其成为可能。
首先,社区服务公益性、福利性与政府不能独自承担福利责任的矛盾,决定了政府在社区建设方面应该坚持参与但不包办的原则,其基本目标应该激活社区,一是从满足社区居民基本需要入手。二是注重调动社区居民对社区公共事务的注意力,从而调动居民参与社区事务的积极性,进而促进和支持社区内部自治组织的发展。公民社会的发展,加强了居民间的共同利益和横向联系,为社区层次上自治组织的形成和兴盛提供了思想和智力支持。