民族立法与民族政策关系研究
【摘要】民族事务法治化是实现依法治国方略的重要组成部分。民族政策是民族立法的前期基础，民族立法是民族政策贯彻落实的保障。但是，目前中国民族立法政策化的现状阻碍了民族事务法治化的进程，是中国法制化曲折进程的投影和制度变迁路径依赖的产物。因此，要克服制度变迁“锁定效应”，树立依法治国理念，厘清民族政策与民族立法关系，完善民族立法形式，加强民族事务执法效果，不断推进民族事务法治化进程。
【关键词】民族政策 民族立法 制度依赖 民族事务法治化
【中图分类号】D9 【文献标识码】A
民族政策和民族立法是民族事务工作最主要的准则和依据。新中国成立以来，特别是十一届三中全会以后，党和国家通过政策和法律两种方式较好地实现了调适民族关系、保障民族平等权利、解决民族问题的目标。在体制转轨、社会转型、利益调整的新时期，如何更加有效地协调、处理日趋复杂和日益重要的民族事务，保障少数民族合法权益，构建平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，确保国家长治久安和社会、经济、文化的健康发展，是社会界和学术界高度关注的课题。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确地提出了“建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家”的总目标。面对“发展黄金期”和“矛盾凸显期”交织的现状，国家提出了“依法治国，建立社会主义法治国家”的基本方略，这也为民族事务工作指明了现实路径和发展方向—民族事务法治化①的道路。在新的形势下，民族事务管理者既要制定并实施有效的民族政策，更要依法治理民族事务。因此，处理好民族政策和民族立法的关系问题，完善和发展中国特色的民族政策和民族法律法规体系，是实现民族事务法治化的重要举措。
民族政策与民族立法及其关系
民族政策与民族立法的内涵。首先，政策与立法的概念。政策是“国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则”②。政策具有阶级性、时效性、正误性和灵活性等特点。立法是“由特定有立法权的主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定社会规范的活动”③。立法具有长期性、稳定性、权威性、普遍性和明确性等特点。从二者的特点和关系来看，政策的灵活性可以弥补成文立法滞后的缺陷，而立法的长期性、稳定性可以有效保障政策的实现。
其次，民族政策与民族立法的界定。民族政策是指“国家和政党为调节民族关系、处理民族问题而采取的相关措施、规定或政令的总和”④。民族立法是指“国家机关在立法活动中专门就涉及到民族因素的有关问题进行的立法活动”⑤。根据立法主体的范围不同，民族立法有广义和狭义之分。广义的民族立法是指中央和地方的立法机关、行政机关，依据法定权限和程序制定或变动民族法的专门活动。狭义的民族立法是指国家最高权力机关及其常设机关，依据法定权限和程序，制定或变动民族法的专门活动。
从以上的概念可以看出，民族政策通常由执政党或各级国家机关颁布实施，侧重维护民族权利的宏观调控、调整范围更宽、规范性较差、实施手段更灵活，调整内容具有及时性、针对性特点，但是保障措施较弱;民族立法由国家立法机关或行政机关颁布实施，侧重维护民族权利的具体操作、调整范围较窄、规范性较强、实施手段单一，调整内容具有长期性、稳定性和权威性特点，保障措施相对较强。
民族政策与民族立法的关系。首先，政策与法律的关系。尽管法律和政策在政治理念、原则和实现的目标等方面有较大差异，但是我国的政策和法律之间的关系极为特殊和紧密。一方面，党和国家制定的大量政策在较长时期内发挥了具有法律功效的作用，并成为制定法律的重要素材;另一方面，法律是实践证明较为成熟的政策固化的表现，并确保政策目标的持续体现。换句话说，政策是法律的重要源泉，法律是定型化的政策。我国的政策与法律是紧密联系、相互依存的关系，这种特殊关系对民族政策和民族立法的关系具有决定性影响。
其次，民族政策：民族立法的基础。第一，民族政策是在一定时期内调整民族关系、解决民族问题的行动依据和准则，它在价值上为民族立法指明了基本方向和基本原则。第二，民族政策内容的不断规范化、成熟化和完善化为民族立法打下了扎实的基础，提供了规范参考。第三，民族政策在实践上为民族立法积累了相关经验。⑥在实践中不断完善的民族政策为民族立法的合理性、可行性提供了现实基础，民族政策的实践经验为它本身的“法制化”提供了前提。因此，要充分体现民族立法的作用和功效，民族政策的实践经验至关重要。第四，民族政策在效果上弥补了民族立法的不足。民族立法的滞后性不能有效解决无法预期的新问题和新矛盾，而民族政策的及时性弥补了这个缺陷。
最后，民族立法：民族政策的保障。“民族立法是对党和国家民族政策的细化、提升，是民族政策的具体化、条文化和固定化，是民族政策得以贯彻落实的保障。”⑦民族政策对调整民族之间的利益关系、化解民族之间的利益冲突，实现民族之间事实上的平等，发挥了重要的历史性作用。但是，“法律对于调整那些比较稳定的、已经定型的和具有普遍意义的民族关系，要比政策的调整更有利于民族的发展。”⑧法治是现代国家的重要体现。因此，要真正充分发挥民族政策的实效性，就需要重视民族政策的“法制化”问题，将实践证明行之有效的民族政策大政方针纳入法制化的轨道，确保少数民族权益得到长期、有效的制度化保障。
综上所述，民族立法与民族政策既相互区别、各有所长，又相互联系、相互补充，它们是调节民族关系、处理民族问题、建立现代法治国家必须依靠的不可分割的两个重要手段。
民族政策与民族立法关系的现状：民族立法政策化。当前，我国还存在较为普遍的民族立法政策化现象。所谓民族立法政策化是指民族政策常常发挥法律法规调节民族关系、解决民族问题的功能，并成为民族法律法规的重要来源，导致民族法律法规的形式和内容带有明显的民族政策语汇和政策意向。民族立法政策化是中国法制化曲折进程的投影，是制度变迁路径依赖的产物。