政府与公共利益：代表还是代替
[摘 要]政府的角色定位关系到公共利益的实现和保障。围绕这个定位，需要回答以下三个问题：如何认识政府与公共利益间的关系，两者所体现的行为方式有何差异以及两者的社会结构应是怎样的。相应地，以公共行政学对政府与公共利益之间关系的三种解释范式为理论依据，本文结合中国的现实状况提出理解两者间关系的三种互补举措：以宪政民主为制度平台、政府扮演“中间人”角色及对公共行政技术规则的有效设计，进而得出政府是代表而不是代替公共利益的结论。
[关键词]政府 公共利益 代表 代替 制度
〔中图分类号〕D602 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2007）10-0050-04
现代公共利益就是关乎全体公民个人得失的利益总和。它不是一个可以脱离权力与权利关系结构而论说的问题。如果说公共利益乃是在人民主权基础上建立起来的现代国家得以运转的基本原则的话，那么现代国家的制度建制就是公共利益得以实现和保障的必要条件。根据现代政治学理论，行政权的执行者——政府以及公共行政人员，就是代表人民对国家资源的日常配置发挥组织作用的专门机构。如果说立法机构制定基于公平原则的国家法律，因此显示为公共利益的法治保证者；司法权以法制规则为依据，依靠司法程序来捍卫国家公共利益和私人个体利益；那么，相比而言，行政权便显现出调度资源、有效配置、做大数量、提升质量，从而有效增进公共利益的固有职能。
问题在于，行政权如何才能发挥出有效进行日常配置资源以增进公共利益的实际功能呢？这个问题引申出几个相互关联的话题。其一，政府与公共利益之间的关系结构怎样合理认知？如果直接将政府作为公共利益的化身，那么政府本身就被当作了公共利益。如果将政府与公共利益分解为二，政府的职责就是去做大一个对象化的公共利益，那么政府如何把握对象化的公共利益与自身利益的界限？其二，政府与公共利益之间的行为方式是否具有差异？假如政府是绝对站在公共利益的角度看待问题，而公共利益显现为各个组织、集团以及个人的利益相加的话，那么政府行为自身就成了公共利益；假如政府与公共利益是一个行政系统与分散的利益个体与集团之间的分拆，那么公共利益就是一个清晰计算的过程。其三，政府与公共利益之间的社会结构应该是怎样的？如果站在国家-社会二元化的角度来看问题的话，政府就是一个为社会服务、必须接受社会满意度检验的机构；而社会就是一个多元分解的利益单位，它不仅要限制政府，而且多元利益单位之间要互相限制。这样，公共利益就是一个复杂博弈的结果。
正是这三个问题的存在，导致了公共行政学对于政府与公共利益之间关系的三种解释范式。首先是一批行政学家将掌握公共行政权力的政府看作一种工具或技术，以便产出“有效率”、“最经济”、或“最有效益”的结果。他们倾向于将政府过程看作高度理性的过程，以一种实证主义的眼光来对待公共利益，并不强调以价值视角审视政府与公共利益之间的关系。其次，一些行政学家将公共利益视为国家治理的核心问题。他们认为，只要将公共行政人员置于宪政运作的中心地位，对行政人员的自由裁量权加以保障，他们就能够通过自己的专业训练和专业技能，解决相关问题，增进共同体的福利。再次，另外一些行政学家倾向于将公共利益视为社会中的各个利益集团相互博弈的产物。对他们来说，不存在绝对意义上的公共利益，公共利益乃是一种过程或特殊利益集团之间相互竞争的结果。因此，政府不是塑造公共利益、提供公共利益或保障公共利益的主体，而是解决竞争性利益的“中间人”。[1] （P710-712） 可以说，这三种公共利益的解释范式，恰好应对了前述关于政府与公共利益关系的三个问题。当人们关注到政府与公共利益之间的关系结构时，他们就肯定会关注到政府究竟是如何代表公共利益的。当人们看到政府与公共利益之间的高度一致性的时候，他们也就势必将公共行政人员的素质问题看得非常重要。当人们关注到政府与公共利益之间的社会构成问题时，他们当然也就会注意到政府作为一个中间调停者角色的地位与作用。
其实，将政府与公共利益相关联的三个问题与三种解释范式综合起来观察，可以合并为一件问题来通观公共学家关注的焦点。这个问题就是，政府究竟是代表公共利益，还是代替公共利益？如果我们将政府视为绝对站在公共利益立场的现代结构，将公共行政人员看作没有私利的高尚利他群体，那么政府以及公共行政人员无论以什么方式方法代表公共利益，都是合理、合法、合情且毋庸质疑的。但如果我们将政府以及公共行政人员视为利益个体和利益群体的居间调停者，而且政府以及公共行政人员是有自己私利的行为主体的话，那么政府以及公共行政人员就必须受到有效限制，他们才能够实现保障公共利益的工作目标。显然，根据现代政治史事实来看，前者的看法只能是在政府与公共行政人员处在宪政民主的制度框架之中才有可能的事情。后者则是一个现代政治-行政史中要付诸微观设计与追踪研究的问题。因此，比关注政府与公共利益的实际状态更为关键的问题是，如何将政府以及公共行政人员限定在代表公共利益而不是代替公共利益的制度框架和制度举措的既定体系之中。
将政府与公共行政人员限定在保障公共利益的制度框架与制度举措的既定体系中，并不是一件容易做到的事情。首要的问题是政府的现代定位如何落到“真实的”政府位置上。对于现代政府来讲，有效的权力限制并不是一个简单的举措。限制政府的权力建立在认识真实政府状态的基础之上。宪政民主制度的架构曾经被认为是限制政府权力的有效方法。但是，对于组织国家日常资源配置的政府以及公共行政人员来讲，它们的自由裁量空间与自由裁量事件太大、太多。因此，只有在人们对于政府和公共行政人员保持高度警惕性的情况下，政府的制度定位和实际操作才能吻合在改善公共利益的实际过程中。在认识政府以及公共行政人员的人性特征方面，人们必须对于他们的两面性保持警觉。一方面，政府是向善的。政府以及公共行政人员掌握的是人民赋予的权力，因此他们对于“公共权力公共运用”的现代原则具有一种职业自觉。这驱使他们将手中的权力用来保障人民的权利，将人民对于生命、财产和自由的权利诉求转换为政府机关谋求权利实现的具体工作。于是，政府与公共行政人员有一种将权力安顿在尊重权利、为权利的高级实现形态——既顺利生存、又实现发展的状态而努力工作的觉悟。但另一方面，政府以及公共行政人员也有行恶的可能性。因为就现代机构与从业人员的一般状况来看，他们本性上都有自利的倾向。一个机构一旦设立，就具有为自己机构的存在合理性和独特功能辩护的天然定势。他们就会为之聚集有利于自己的资源，不论这种资源是物质的、还是荣誉的。并且他们还会在资源稀缺的情况下，为机构和从业人员自觉或不自觉地谋求利益。这种谋求甚至是以实现他们部门担当的公共职责作为托词的。人们常常容易为这种托词的道德高尚性而感动，忘记了只有限制政府以及公共行政人员才能让他们老实为公共利益尽职尽责的政治信条。当人们稍微放松警惕性的时候，政府以及从业人员为自己谋利的欲望就会恶性膨胀。① 他们就会彻底忘记自己仅仅是公共利益的代表者、而不是公共利益本身的机构定位和职业定位。要想政府与公共行政人员不忘实现公共利益的工作目的，必须牢记他们具有的人性化的善恶两面性特征。
同时，一个政府与它的组成人员是否能够真正保障公共利益、而不谋取政府机构和公共行政人员的私利，还依赖于一套宏观制度和微观规则的有效限定。关于政府以及公共行政人员的制度规则，结构上可以分为三个层面。一个层面是政府以及公共行政人员的机构职能与职业功能的国家法律规定。这类规定将政府在规模与职能上加以明确的限定，不给政府自己做大自己的机会与空间，也不给公共行政人员以过大的自由裁量权。假如政府以及公共行政人员具有自我做大的广阔空间，那么公共利益势必处于受政府与公共行政人员侵害的危险局面之中。另一个层面的制度就是政府机构的纵向层次设置与横向部门设立，必须是制度化的，而不是随意化的。当政府纵向层次太多，而横向部门重复设置太密，政府与公共行政人员用于自身维持而吸纳的资源就太多，相应地使用这些资源改善公共利益的可能性就大大下降。今天中国政府领导感叹的人头财政、吃饭财政，就是这种情况的集中反映。① 再一个层面的制度则是政府与公共行政人员的职业操守与工作职责规定。这关系到政府机构行政组织伦理与行政人员职业道德伦理的落实问题。对于现代政府机构组织和公共行政人员来说，他们的伦理操守主要不是来自德性修养，而是来自制度规则。它们秉行的是职业伦理而不是信念伦理。因此，对于它们的职业操守加以严密的规定，比启发它们的公共职责觉悟更为重要。