我国政府机构的渐进式改革
摘 要：政府机构改革是行政体制改革的重要组成部分。由于政治的一致性、技术的复杂性、现行计划的连续性，我国政府机构改革选择了渐进决策的方式。渐进决策模型是林德布罗姆在对理性决策模型的批判基础上提出的，渐进决策模型主张决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，逐渐实现决策目标。笔者通过对渐进决策模型的分析，对历年来政府机构改革进行分析，试图梳理出渐进改革的两条主线：机构不断减少、政府职能转变，将有助于加强对政府机构改革规律的认识。
关键词：政府机构改革；渐进决策；改革开放
政府机构改革是行政体制改革的重要组成部分。自十一届三中全会以来，改革开放已走过四十年，为适应经济社会发展和行政体制改革需要，我国政府机构于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行八次改革。回顾四十年，渐进决策式的政府机构改革，使得改革不断深入，积累了宝贵经验，促进我国政治、经济社会生活的发展。故笔者运用渐进决策模型对政府机构改革进行探讨，深入理解中央对政府机构改革做出的决策，有助于加强对政府机构改革规律的认识。
一、渐进决策模型
理性决策在上世纪60年代占据决策研究领域的主导地位，但纯粹理性决策模型带有明显的传统特征，其理想主义色彩倍受非议。西蒙认为其过于理性化，与实际决策过程不符，主张用“有限理性”代替，即用“满意”代替“最佳”。林德布罗姆在“满意原则”基础上，通过实证研究，在《政治、经济及福利——计划构成与政治经济系统的基本社会过程》一书中首次提出了“渐进主义”，其后，他提出了“渐进决策”模式。渐进决策模式是对纯粹理性决策模式的批判：决策者不是面对一个既定的问题，他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明；决策分析不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是无穷尽的，有时还会造成错误，而且在现实中，也不可能漫无止境地分析下去；决策受到价值观影响，因为在选择备选方案必会出现意见的不一致[1]。
渐进决策指决策者在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式修改现行政策，通过一连串小改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标[2]。渐进模型具有三大特征：第一，新政策继承部分现行政策；第二，新政策的制定只是对现行政策的修改或缝补；第三，渐进决策模式是通过修改现行政策的方法来达成既定目标。作决策时需注意三个原则：第一，按部就班原则。“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”[3]第二，积小变为大变原则。渐进过程可由小积大，实际变化速度要大于一次大的变革。第三，稳中求变原则。大起大落不可取，欲速则不达，为保证决策过程的稳定性，需在保持稳定的前提下，通过小变达到大变[4]。
二、政府机构改革中的渐进决策
机构改革是政府的一项重要政治决策，既是行政管理体制改革的关键环节，又是政治体制改革的重要内容[5]。十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，各项改革工作以经济体制改革为中心开展，政府机构改革是其中的重要一环。
（一）选择渐进决策的原因
政府机构改革受到政治、技术和现行计划的制约，无法采用理性化的方式進行周密的政策分析，必然选择渐进决策的方式。
政治的一致性。在西方国家，推行的是两党制或多党制，政府的政策受到不同党派影响。尽管党派不同，政策不同，但其本质均是维护资产阶级，根本利益和政治利益一致，所以各个政党在竞选时仅对每项政策作出渐进修改。西方尚且如此，中国更是典型的渐进政治，不存在政党之争，加之政策环境稳定，必然选择循序渐进的决策方式。
技术的复杂性。作任何一项决策都受到时间、信息等因素的影响。一项决策的正确性受制于决策者对信息的掌握程度。事实上决策者没有足够时间和能力去了解所有决策信息，难以决策出最优方案，这都归结为技术的复杂和困难。尤其是政府机构改革，如此庞大臃肿的机构无法在短时间内收集所有信息并作出作为准确的决策。
现行计划的连续性。任何一项新的决策都必须考虑原有决策的影响。自新中国成立以来，花费大量人财物力建立起一套机构设置，这决定了往后的机构改革不可能全盘否定现有的机构设置，否则极易产生组织重构、行为习惯、财政困难等问题。为保证现行计划的连续性，社会和谐稳定，政府机构改革过程必是渐进的。
（二）政府机构的改革历程
改革开放以来，政府进行了八次大的机构改革，每一阶段每一次的改革都有其侧重点，这也与当时的突出矛盾、决策环境有关。
第一阶段（1982-1992）：精简机构，裁剪人员
1982年机构改革。改革的重点是精简机构和编制，为深化经济体制改革创造条件。这次机构改革将国务院各部委、直属机构和办事机构从原来的100多个减为61个，各地方政府也相应地减少了工作部门，各个部委的副职数量也进行了大幅度的删减。领导班子平均年龄下降，加快了干部队伍的年轻化，并废除了领导职务终身制，建立了干部退休制度[6]。
1988年机构改革。4月9日，在七届全国人大的会议上通过了改革方案，开始了新一轮的机构改革。这次改革将45个国务院部委减至41个，22个直属机构减至19个，75个非常设机构减至44个，由于部门的变动，人员编制有增有减，最终比原来减少了近1万人[7]。这次改革首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”，但是由于复杂的政治经济原因，并未及时实现政府职能的转变。后因经济过热，这次精简的机构在不久后仍然膨胀了。
第二阶段（1993-2002）：适应社会主义市场经济体制，转变政府职能
1993年机构改革。党的十四大确立了社会主义市场经济体制，为适应社会主义市场经济体制，这次改革的重要任务是减少、压缩，甚至撤销工业专业经济部门，同时撤并职能交叉的机构。经过改革，国务院组成部门变为41个，直属机构由18个调整为13个，办事机构由9个调整为5个，人员较于之前少20%[8]。