摘 要：作为现代行政法理论基础之代表的平衡理论，经过二十余年的演进，已经形成了较为成熟的理论框架和较为完备的学说体系。但是，正在兴起的公共治理和不断革新的行政实践，彻底改变了平衡理论创立之初的制度背景，使其在主体、内容、目标、结构等环节都面临着新的理论张力。公法仍在变迁，平衡理论亦应当与时俱进不断发展。因此，应建立多元行政主体参与机制，推进合法性和最佳性的二维结构互动，关注行政行为与行政环境的融合，以真正实现“合理诠释历史、有效回应现实、逻辑上完整自洽”的理论革新目标。
关 键 词：平衡理论；合法性；最佳性；新行政法；主观行政法；客观行政法
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）05-0079-10
一、引言
世界上既不存在没有体系的行政法学，也不存在没有理论基础的行政法学，只是人们是否自觉而已。如果说法学体系是现代行政法存在的“空间”，那么理论基础就是现代行政法学存在的“基石”。[1]围绕现代行政法理论基础的探索与争鸣，是贯穿改革开放以后行政法学和行政法治发展的一条主线，“控权论”“管理论”“公务论”“平衡论”等观点此消彼长，纷争不断。这场学术讨论持续时间之长、涉及学者之多、理论探讨之深，令法学界瞩目。“没有哪个学科像行政法学一样热衷于理论基础的讨论，历经三十余年的热议而经久不衰；没有哪个法律部门像行政法一样，其规范的制定与实施如此依赖一个统一的理论基础。”[2]应松年认为，“关于行政法基础理论的讨论如此热烈，实是这门学科得以重大发展的良好契机。”[3]何海波认为，“对行政法学理论基础广泛而热烈的探讨，显示了行政法学者对行政法功能的整体性反思和对行政法价值取向的殷切关怀。”[4]沈岿认为，“这是一次难得的行政法学整体思维训练”。[5]章志远认为，“行政法理论基础的兴起既是社会变革所提出的时代课题，也是行政法学科自身发展的热切呼唤。”[6]可以说，对行政法理论基础的研究是我国行政法學界主动回应社会变革的一次自觉的“集体行动”。
在这场理论竞争中，以北京大学法学院罗豪才教授为主要代表所提出的行政法“平衡论”脱颖而出，经过同道学者的讨论、参与和深化阐释，历经“规范平衡论”（应当平衡）到“实证平衡论”（如何平衡）的艰难而富有创造意义的发展，已经初步形成了中国行政法学的一种新颖而系统的认知模式、解释范式和理论发展框架，并具有一定的域外理论影响。正如沈岿所言，“平衡论是一个开放的认知模式，它已经并将继续汲取其他认知模式的合理内核，以求发展和更加完善。……目的不在于确立一个理论的最高权威以取代所有其他的认知模式，而是尽可能地提供一种较完善的认知模式，为行政法的发展提供一种可选择的方案。”[7]因此，结合现代行政任务的变迁，对平衡论的理论框架进行拓补，既是为了“合理诠释历史、有效回应现实、逻辑上完整自洽”，也是对新行政背景下“行政法当向何处去”这一问题的积极回应。
二、行政法平衡理论的核心观点
平衡理论诞生的标志为罗豪才教授等在1993年发表于《中国法学》第一期的《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》一文，随后姜明安、王锡锌、沈岿、宋功德等同道学者不断进行深化阐释。二十余年的理论发展是一个开放式和连续性的过程，但不同阶段的研究重点有所不同，而且基于不同学者的知识结构、学术背景、研究偏好等差异，必然会产生多元性的理论。但是，平衡论最基础、最根本的学术观点始终贯穿于各研究阶段中，也体现在不同学者的研究成果里，主要表现为以下几个方面：
（一）以“关系”视角构建行政法体系
行政主体与行政相对人之间的关系是行政法的核心矛盾，他们之间关系的变迁也就是行政法历史的变迁。“传统的行政法理论在主体上只限于对行政主体的研究，相对人被冷落一旁。”[8]学术界的传统观点认为行政法的核心是研究行政权的运行，研究法律与行政权的关系，“管理论”与“控权论”均围绕着法律应该是控制行政权还是保护行政权进行论述。两者都未强调作为行政权对立面的公民权，只是将其作为行政权作用的对象。尽管有的学说认为其目标是保障和实现公民权，但是在根本上仍没有体现相对方在行政行为中的独立地位，没有把握行政权与公民权之间既对立又互动的关系，带有一定片面性。“我国自开展行政法学研究以来，在对行政法的理解上长期存在着偏误，导致对行政相对人的研究远远落后于对行政主体一方的研究。”[9]
平衡论主张以“关系”为视角来构建行政法的理论体系，这里的“关系”包括“行政关系”和“监督行政关系”两部分，行政法的概念应当表述为，调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称。行政法关系的核心应当是“权力——权利”关系，这种关系不仅具有时空性，在不同的社会条件下表现出不同的具体形态，例如秩序行政与服务行政的表现就有差别，而且还具有广泛的关联性，与行政法上的权力——权力关系和权利——权利关系实现多方面的衔接。单纯坚持围绕公共权力展开行政法的内容，既不能体现公共行政的现实，也不能满足其需要。只有坚持“关系”视角并结合实践灵活运用，才能建构合理的行政法制度，最终实现行政权与公民权的平衡。
（二）关注行政法制约、激励和协商机制
平衡论主张，现代行政法的机制是由双向制约、双向激励和双向协商整合而成的。制约机制既制约行政权非理性膨胀、保护相对方合法权益，又制约相对方滥用权利、维护行政秩序。激励机制既激励行政主体积极行政、为公众谋求更多的利益，又激励相对方积极实践法定权利、参与行政，以增强私人的利益。无论是管理论还是控权论，都只强调对行政法主体中的一方进行控制，都偏向于制约机制，而没有给予激励机制足够的重视。片面主张消极制约的行政法，要么压抑相对方的能动性，要么成为行政主体积极行政的障碍。[10]