基于整体政府理论视角：十九大后机构改革的价值逻辑
摘 要 整体政府理论着眼于解决公共管理領域的“碎片化”问题，并成为国际广泛认同的政府改革新理念。党的十九大之后，我国新一轮党和国家机构改革在充分吸收历次改革的成功经验基础上，运用带有中国特色的新思路、新方法，推动新一轮机构改革朝着优化、协同、高效方向发展。此次机构改革在价值理念、治理结构、治理主体方面与整体政府理论相契合。
关键词 整体政府 机构改革 以整治碎
作者简介：朱卓婷，南昌大学公共管理学院2016级本科生，研究方向：行政学及国家行政管理。
中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.175
我国党和国家机构改革主要着眼于优化管理体制、完善机构设置、厘清权能关系和合理配置职能等方面，为了避免政府机构重叠、职责交叉、多头指挥、部门主义、效能低下等弊病，采取归并、裁撤、重构、调整等措施，改善政府生态环境，进而适应政治、经济、社会发展的需要。党的十九大之后，新一轮深化党和国家机构改革，既是国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，也是一项影响总体布局与战略布局的系统工程。党的十九大对新一轮机构改革作出了详细安排，从机构设置、资源利用、职能转变、权力下放、党政关系与事业单位方面，明确提出六点要求。在新时代、新征程中，国家领导人辩证地回顾历次机构改革的实践，充分吸收成功经验，汲取教训，解决既有的问题，运用新思路、新方法来推动新一轮机构改革朝着优化、协同、高效方向发展。
新公共管理理论宣扬将市场机制的特点引入到公共管理领域，但是由于两者的融合出现问题，使得在改革后期，公共管理领域出现了“碎片化”服务与“碎片化”治理的困境。为了解决该问题，国外学者结合改革实践、思考研究，提出了整体政府理论，该理论作为一种政府改革新思潮开始兴起。傅雨飞（2013）指出整体政府实践和机构改革都有利于促进政府绩效完善，两者都需要在技术层面上对政府结构进行一定的调整，存在一定的契合度。因此，将整体政府理论用于分析十九大后新一轮党和国家机构改革，能够为改革的具体实施工作提供理论指导与意见支持。
一、协调整合：整体政府理论的内涵
（一）整体政府理论的提出
新公共管理理论随着政府改革的不断深化，暴露了不少问题、遭到了越来越多的诟病，日渐式微，如何治理碎片化政府刻不容缓，而整体政府理论的提出为世界各国推动政府改革提供了新思路与新方向。
英国著名行政学家佩里·希克斯最早在1997年出版的《整体政府》一书中提出整体性政府这一概念，两年后，《在圆桌中的治理》的出版为世人提供了建构整体政府的具体策略，并在《迈向整体性治理：新改革议程》中延伸出整体性治理方略，提出必须通过制度路径加强政府部门间的交流与协作。随后克里斯托弗·波利特对整体政府作出了一般意义上的定义，卢守权（2015）将其表达为“整体政府是指一种渴望实现横向和纵向协调的思考与行动，以期获得更多收益的政府治理模式。”它包括四方面内容：能够促使不同政策强强联合;能够提高稀缺资源的利用效率;能够推动特定环节中不同利益相关者的协同合作;能够为民众提供完整的公共服务。
（二）整体政府理论的发展
希克斯从宏观上把握跨部门协同问题，联合政府、非政府组织、私人组织，进一步扩展整体政府理论，形成了整体治理理论，而“全球化、政治意识形态、理论变迁和技术进步是整体性治理理论产生的四大主因”。
1.希克斯的治理整合三维度
整体治理需要保持上层建筑层面（如政策、规制）与实际行为层面（如服务、监督）的一致性，希克斯指出需从层级归并、功能协调和部门整合的三个维度来识别和理解整体治理。维度之一是整合不同治理层级和同一层级的治理，强调的是对政府组织间关系的整合;维度之二是对功能内部进行协调和整合，属于部门间合作;维度之三是关注部门内部的整合，重点关注新生伙伴关系的整合，伙伴关系强调的是在保持自身部门的独立自主性时，与合作对象整合共有资源协同处理问题。
2.汤姆·林的治理四维度
为了使整体政府理论更贴合实际，英国学者汤姆·林在总结各国整体政府改革的实践经验基础上，提出了整体政府建设最优化的实践模式：内、外、上、下。内在角度指组织内部的合作，强调组织文化、价值观念、人员培训等方面在联合中的作用，创新组织结构;外在角度指组织之间的合作，通过整合结构、建立伙伴关系、领导权共有等途径，实现新的工作形式;上层角度指目标制定需由上而下，并对上承担相应的责任，注重以结果为导向、构建公共服务协议，完善责任机制与激励机制;下层角度强调民众对公共服务的满意度，简化服务传递程序，努力打造一站式服务，形成新的公共服务供给方法。