整体性治理的理论基础及其实现策略
摘 要： 整体性治理作为公共行政学领域的一个新范式，已成为世界各国政府发展的现实之需和方向指引。背离职能再造而转向功能再造，背离以经验为导向的方法而转向以问题解决为导向的方法，背离从政府部门自身便捷性出发而转向以公众需求为核心，这三者分别构成了整体性治理理论的组织、方法论和价值基础。组织基础为功能再造提供了基础性原则。方法论基础为整体性治理提供了实际支撑。价值性基础提供了路径依赖和方向指引。这三个基础相互衔接，有机构成，共同呈现出理论基础全观式图景。本文还提出了理论基础的具体化实现策略。
关键词： 整体性治理；组织基础；方法论基础；价值基础；实现策略
整体性治理（ Holistic Governance） 的概念最早由英国约克大学的安德鲁·邓西尔于1990年首次提出。随后，英国著名学者佩里·希克思将这一概念上升为理论体系。该理论一经问世，便受到理论界的高度关注与实践界的充分肯定。英、美、澳、加拿大、新西兰等新公共管理运动的先驱国家在实践层面率先加以广泛运用。我国也在某种程度上直接或间接地加以借鉴和应用。本文从组织基础、方法论基础和价值基础三个维度，对该理论进行全景式梳理和分析，以期丰富该理论的内涵和外延，增强人们对其系统性和全面性的认识，扩大其在实践层面应用的广度和深度。
一、以功能整合为支撑——整体性治理的组织基础
功能整合是相对职能整合而言的，职能整合的逻辑是政府根据新的内外部环境变化，对自身的职能进行新的定位和梳理，以便适应變化了的环境。职能整合之后，政府系统依据新的职能，重新设置新的部门来履行新的使命。职能整合对政府适应新的环境，保证政府系统具有适应性和灵活性具有重要作用。但职能整合本质上仍然是政府系统对其自身职能的重新调试和调整，不会对政府运行方式产生根本性变革。依据职能设置部门，以部门为主体制定政策和执行政策的过程，增加了政策系统的复杂性，为政府系统跨部门制定政策和协同作业带来障碍。而且，单一职能的机构，遵循着专业化分工和职能不能交叉的原则，以各部门分别处理其组织任务所管辖的业务领域为出发点，这又造成了部门中心主义、视野狭隘和各自为政的后果。在现代社会，政府系统的职能分工以及据此设立的部门都是依法完成的，在特定的时期和阶段，即便某个部门的职能相对其他部门的职能存在一定的优先性，但由于法定的约束，政府系统也不会充分考虑其优先性，只是在职能的赋权上予以重点突出。依法确立且独立运行的模式，本质上不需要与其他部门以及系统之外的组织展开协商、合作与整合，因为各个部门责权分明，行政流程清晰。各部门都有其固定的预算来加以支持，且各部门间的预算受限于法定原则，不能互相支援和融通使用。传统官僚层级体系以职能为导向，运作模式导致服务视野偏狭、各机关相互推卸责任、政策目标与计划互相冲突、资源运用重复浪费以及公共服务提供与实际执行落差丛生等问题。高成本、错误行为集中化、服务对象不清以及政府机构设置迭床架屋的现象，导致公共服务大量分散于各部门间，又缺乏适当渠道相互连结，以致处置失序、无法实时提供民众所需的服务。整体性治理理论的奠基人，英国学者希克斯将此种现象产生的根源定义为“功能性裂解”。整体性治理正是为了矫治功能性裂解而提出的新理论，是为了规避政府系统放任不同职能部门间的单打独斗，制度化落实政府各部门间沟通协调，并通过权力和目标的适度集中与责任的合理下放，从协调和整合两个维度出发，为满足公众真实的需求提供可欲结果（desirable outcome）的一种新型治理范式。
功能整合是在不破坏职能分工的专业化的基础上，跨越既有职能部门边界的一种新的整合方式，目的是确保整合后的组织更加明智和合理。“整体性治理并不意味着大块头（one big lump）的政府，它并不完全摧毁职能边界，而是提出职能部门整合的切入点。在剔除现存职能边界方面，整体性治理并不是必然的。”[1]功能整合与职能整合尽管有一定的联系，但体现出的却是完全不同的逻辑。功能整合着眼于把一些职能相近或雷同的机构重新整合成新的组织，取消一些准政府机构以及重新在地方层面建立新的合作组织。按照相同或相近职能由一个部门承担的要求予以整合，从全局性的、跨部门的目标出发，对各个部门的决策提出要求，使其政策产出一开始就同整体的目标保持一致，在不取消部门专业化分工的前提下再造跨政府组织和设定新的机构，并确保新组织和新机构从整体上具有贯彻一致的政策目标。功能再造的核心是政府在垂直维度和水平维度上同时进行整合，利用目标和手段两个工具加以实现。垂直维度的整合遵循传统官僚制的效率和权威原则，通过减少层次，实现政策目标统一和政令畅通，防止目标冲突与重复以及政策目标在基层的扭曲变形。为此，整体性治理采取了强化权力的集中和组织要素的统筹协调，利用自上而下的方法，建立起统一的财政管理、公共预算和责任机制来进行宏观管理，以此增强中央政府的控制力，避免由地方分权产生“块块” 竞争的无政府主义和政策目标交叉、冲突与变异的现象。因此，中央政府在整合过程中占据主导地位，对公共服务供给主体的资格和能力进行审查，贯彻过程管理和结果控制，试图建立起纵向层面的统一权力线。“英国工党迈向‘整体政府’的第一步就是于1997年成立了‘社会排斥小组’和1998年成立了‘战略沟通小组’，实施审查回顾、达成公共服务协议。”[2]水平维度的整合是为了增加组织运作的整合性机制。在横向层面增加信息系统、人力资源及规划等功能的跨部门整合单位或办公室，以强化整合效果。政府系统应实现部门间业务与其他部门、组织和团体的有效沟通、磋商和协调，建立起横向层面的行动线。“整体政府是指一种通过纵向和横向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。”[3]
具体来说，功能整合的实现策略包括三个方面。一是组织结构向下授权。为了确保一致性的政策目标能够上下贯通，中央层面扩大下级治理单位的授权力度，通过权责一致的原则，让下级治理单位承担更多的责任，来贯彻一致性的政策目标，并减少政策目标变异的动机。另外，通过组织结构向下的授权，吸引地方政府参与功能整合的过程，积极整合下级层面存在的部门和机构，进而实现整个政府系统从政策目标到组织机构设定的整体性一致。二是政府及其部门内部功能整合。在政府内部功能整合方面，打破职能部门化原则，实现部门内部信息资源的共享。使政府各部门间能够主动协调且密切合作，政府系统提供的服务通过各个职能部门的协同或合作来供给。推进政府部门间的联合学习和培训，制定出统一预算和财政政策，提高部门供给效能，增强同一个组织解决不同社会问题的能力。三是重塑政府系统功能性的价值接纳。功能整合之后的新组织和新机构，需要获得公众对新功能的理解和认识以及新的责任界定。整合型组织的价值体系注重尊重、公开、沟通、责任、响应和信任等价值，这些多元的价值本质上是动态的、互动的和积极的，脱离了传统官僚组织所依赖的以法定、权力、规则、集权、部门为中心的价值。通过整合型价值培育和塑造，在整个社会形成共享的价值体系，并在认知、行为、组织和文化等层面发生新的改变，以接纳整体性治理的价值体系。价值塑造必须确保新部门和新机构愿意与其他组织、其他机构开展协调与对话，在工作态度和价值观上发生明显的变化。通过有效的协调，增加深层次整合的意愿，减少整合过程中产生的不平等和反对整合的阻力。没有一个共享的价值体系，整合过程中易产生有限的资源向强势群体——网络富有者（Network rich）配置的现象。