摘要：行政审批是政府管制企业的一种手段，该制度无论过去、现在还是将来都有存在的必然性和合理性。但我国当前的许多行政审批事宜因制度安排不当成为制约我国经济发展的掣肘，必须与时俱进地进行改革。因此，我们要对政府管制制度的薄弱环节进行完善，对其弊端实施“攻坚克难”的改革，理性地全面把握对于行政审批存废的认识框架，接受公众监督和问责制约。
关键词：行政审批；政府管制；寻租；公共利益；资源配置；管制捕获
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2017）04-0025-08
在国家行政体制改革的热潮中，行政审批呈越改越少之势，也出现了要彻底废除行政审批的主张。还有学者认为寻租腐败都是由行政审批过多过滥造成的。我们到底需不需要行政审批，成了理论界与实际工作部门有争议的问题。笔者认为，需要研究行政审批的积极作用、消极作用，其产生、发展和可能的正面功能、负面危害均可由行政管制的一般性和复杂性演绎而来。借鉴一般意义上的行政管制等方面的研究结果，结合行政审批导致寻租腐败的相关研究，能够避免我们以管中窥豹的方式看行政审批改革，给改革设计者更多的启发和思考。
西方经典管制理论认为市场会失灵（失败），引入行政管制可以纠正市场失灵（失败），使扭曲的资源配置重新达到帕累托最优。然而，行政管制在许多方面是市场参与者之间的一个讨价还价过程[1]。政府、公务人员、经济中的赛局参与者、公民，这四方是在一个制度化的环境中相互影响、相互作用、各有其利益的。[2]西方国家往往把行政审批作为制度的补充措施，认为行政审批是解决市场外部性的必要手段，一旦可以将外部性内部化，就应当放弃行政审批，[3]而管制不当的最大恶果就是寻租腐败交易，[4]也就是原本以公共利益为导向的管制，却滑向管制捕获。布坎南将政府行为纳入经济学的研究框架，分析个人在政治市场中的决策，他认为政府失败的根本原因在于政治市场存在缺陷，而政府管制自然也不例外[5]。
一、管制理论
行政审批的理论源泉是西方管制理论。就管制主体来看，可分为政府管制和非政府管制两大类。本文不涉及非政府管制，以下只讨论政府管制。政府管制也可以称为公共管制、行政管制，本意是纠正市场失灵，然而政府自身也会失灵。寻租理论刚好验证了诺思对政府失灵或失败的描摹，政府在致力于纠正市场失败的同时，也经常会引发自身失败，即政府失败，尤为重要的是，政府失败的后果非常有可能比市场失败更为严重。
从一般意义上来说，管制是普遍存在的。自有人类社会组织以来就有管制，最早的管制可以追溯到原始部落时期。[6]当前对政府管制的研究源于现代政府理论。无论是霍布斯的“利维坦”、洛克的“共同体”，还是亚当·斯密的“社会人”，都是建立在“发达国家政府”的基础概念之上的，承认了大“公”的存在，以及个体为了寻求政治保护和经济利益而对个人权利的部分放弃。换句话说，公共利益的存在是不可否认的——也就是说，微观经济学里假设的纯“个人利益”和“自由选择”不能完全成立。在现代社会，人们被迫放弃他在自然状态下拥有的绝对选择权，接受了共同体的保护和法则，所能做的就是追求这些法则的公平、公正、清廉和执行效率。纵观世界上近300年来的发展历程，从政府职能的角度来看，确有一个明显但相对缓慢的进步过程。发生在19世纪英、德等国残酷的资本原始积累，遭到社会主义者的强烈谴责，也促使这些国家进行反思，逐步加强在规范市场、劳动保护、保障妇女儿童权益以及教育、公共卫生、社会治安等方面的职能，各国政府开始大规模地介入宏观经济管理和基本公共服务供给。[7]
行政学者对行政管制实质的研究起源于美国对镀金时代（gilded age）铁路营建事业的高投机现象进行的管制。[8]弗朗西斯·亚当斯、布兰代斯法官、植草益等提出了以公共利益（public interest）为核心的行政管制理论，以乔治·施蒂格勒、Pelzman、波斯纳（Posner）为代表的经济学家则提出了管制捕获（regulatory capture）理论。
（一）以公共利益为核心的管制理论
在相当长的时期里，基于公共利益的管制理论始终以正统身份居于政府管制经济学的核心地位，其假设前提是管制机构代表公共利益。政府管制是從公共利益出发针对个人或集团而制定的规则，其目的是为了避免经济主体侵犯消费者利益，后者表现为肆意控制他人进入、对价格进行垄断、对消费者和劳工滥用权力、“霸王条款”式确定服务条件和质量等。正因为如此，政府应该代表公众对市场作出一定的理性计算；该管制思想符合“帕累托最优”原则，不仅在经济上取得成效，而且促进了整个社会的完善。
该理论把政府管制视为政府对社会公正及效率需求所作出的仁慈的、无代价的、有效的回应，是从公共利益出发而制定的管制：哪里有市场失灵，哪里就有政府相应的干预。不可否认，政府在处理市场失灵方面，确实具备一定的优势。[9]然而，按照此种逻辑，以倡导公共利益为核心的政府管制将变得无处不在，以应对不可避免的市场失灵，这招致了理论界对此理论的激烈批评。人们并不会想当然地认为政府是以公共利益为导向，政府宣称为避免市场失灵而采取的很多管制政策最终却牺牲了消费者的利益，这大大削弱了该理论的吸引力，管制捕获理论应运而生。
（二）以个人或集团利益为核心的管制捕获理论
与公共利益管制理论相对的，是以乔治·施蒂格勒为代表的管制捕获理论（regulatory capture theory）。施蒂格勒认为，国家可以提供给被管制者如下优惠：一是政府直接的货币补贴，比如减免、退税、税金返还；二是政府通过控制许可证的数量限制或者禁止后来的竞争者，如福利企业资格；三是政府管制与本产业有替代或互补关系的行业和部门；四是政府管制价格，如固定价格。[10]该理论认为，“捕获”政府管制也就是促使政府进行管制，要么是被管制对象本身（深受市场失败的影响），要么是其他有可能从管制中获益的人（比如因依法纳税而相较于逃税企业市场竞争力更低的企业，不够减免退税资格的企业希望通过减免退税优惠达到少缴税目的的主体）。换言之，政府管制与其说是为社会公益的目的，毋宁说是为某一个人或某一群人“寻租”的结果[11][12]，这是管制俘获理论的前提假设。由此看来，政府管制遂成为公权侵犯私权的利器，比如税务人员利用强制征税的权力与企业形成征纳共谋寻租腐败交易。如果说政府管制源于受管制者的需要而产生，这将在本质上颠覆政府管制的目的，进而否认倡导公共利益的管制，从而否定政府管制手段存在的必要性。众所周知，国家拥有资源的配置权力，当这种通过政府配置得来的资源能够给企业带来收益的时候，后者就会趋之若鹜。诚然，政府管制在某些时候可能会给企业带来一些收益，但这并非政府管制的初衷，充其量不过是管制的利益机制效应而已。以芝加哥学派为首的管制捕获理论反对政府管制，这一理论至少是为政府制定和实施管制政策提出了警告。