跨行政区流域污染防治中的地方行政管辖权让渡
收稿日期：2013-01-08
作者简介：曹伊清，博士，副教授，主要研究方向为行政法。
基金项目：国家水体污染控制与治理科技重大专项“巢湖流域城市水污染治理技术集成与协同控污机制”(编号:2009ZX07316-005-04)。
摘要跨行政区流域污染防治涉及众多管理部门，往往形成错综复杂的权力网。如果存在认识上的分歧，很容易造成行政冲突。在目前多元行政主体均有法定监管权的情况下，通过地方政府管辖权的让渡赋予流域机构协调解决跨地区污染的职能，可以更好地实现行政管理的单一目标，达成治理污染的目的。本文以法学的分析视角，通过规范分析和比较的方法，全面解析我国跨行政区域流域污染防治之法律规制现状，分析跨域管辖权冲突的法律困境。并以巢湖流域作为分析实例，借鉴欧美流域管辖权设置之经验，为流域地方政府通过行政权力让渡而实现跨域污染防治之行政合作提供实践范本。研究表明，通过制定或者修改行政规范，规范行政合作和行政权力的行使，规制行政主体的行政行为，明确行政主体的法律责任，并建立起高效的行政执行机制，是实现跨域污染防治的有效途径。
关键词跨行政区流域;污染防治；地方行政管辖权；让渡；巢湖
中图分类号D912.1文献标识码A文章编号1002-2104（2013）07-0164-07doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2013.07.025
按照国际货币基金组织（IMF）公布的数据，2010年，中国的人均GDP已经达到4 382美元［1］。经济快速发展的同时，环境污染问题日趋严重，尤其是跨境水域污染日趋恶化。根据国家水资源公报显示的2010年国家水体水质，我国Ⅳ类以下河流水质占38.6%，Ⅳ类以下湖泊水质占41.1%［2］。以巢湖流域为例，根据巢湖流域各市水污染防治“十一五”规划2010年度实施情况的通报显示：巢湖水体（平均）营养状态为轻度富营养，11条主要环湖河流的28个监测断面中，13个断面符合Ⅲ类水质标准。自2005年以来，巢湖平均水质由劣Ⅴ类好转为Ⅴ类，但环湖河流总体水质状况仍为中度污染［3］。
西方学术界进行了大量“跨界”（transboundary）水污染管理的研究，主要探讨的是国家或地区间水污染“跨境合作”（transboundary）的制度模型的设计、跨界河流水域管理制度安排的国际经验等。大量的研究集中在社会学、管理学、行政学方面，从法学尤其是行政法学的视角研究不多。一些行政法学者如叶必丰、姜兆雄等开展了区域经济发展中跨境水污染问题方面探索。但学者们的研究多倾向具体的环境管理问题和狭义的环境政策制定，没有对解决环境问题提供法律上的制度性建议，同时也并未对如何解决国内跨境水污染提供自上而下解决问题的具体法律途径，操作性的研究也有待进一步的深化。特别是在地方行政法律制度上，各级行政区域之间如何控制对外水域污染，实现跨行政区域协同防治污染，亟待研究。
巢湖流域涵盖合肥市、肥东县、肥西县、巢湖市、庐江县、含山县、无为县、和县、舒城县等行政辖区。按照《巢湖流域水污染防治条例》规定，水污染管理体制是以行政区划为标准，由各行政区内的环境保护行政主管部门主管，其他相关部门兼管。各行政区及行政区内各政府职能部门的水污染防治管理工作权责交叉，而《巢湖流域水污染防治条例》对巢湖流域内各行政辖区间及行政区内各部门的水污染防治工作却没有规定统一协调的法律机制。2012年3月2日巢湖管理局设立，在一定程度上缓和了权责划分不明晰的问题。然而，基于现阶段治理模式需要进行法律分析，并就巢湖流域地方行政管辖权的行使进行规范设计，以实现行政效能的提高。
本文通过跨境水域污染防治的行政法律规制问题研究，以巢湖综合治理为个案，从法学研究的规范分析出发，从典型案例分析中找到解决问题的建设性方法。采取比较分析、案例分析、规范分析等方法，着重以巢湖流域综合治理为例，通过对主体行为的法律分析，借鉴美国、法国管理模式，阐释法律层面跨流域行政合作的必要性，建议实行跨行政区域流域污染防治中的地方行政管辖权让渡，并为巢湖流域治理乃至国内跨区域污染防治之规制提出法律设想与建议。
曹伊清等：跨行政区流域污染防治中的地方行政管辖权让渡中国人口·资源与环境2013年第7期1跨行政区流域污染防治之法律规制现状
流域本身是个自然生态的系统，但在其流经的地区则属于相应的行政管辖区，自然而然成为行政法律规制的对象。
关于流域管理所引发的冲突由来已久。主要涉及不同地区政府的冲突，典型的如国务院直接发文解决的河北吴桥和山东德州的案例。1990年4月，国家环保局发出《关于请山东省人民政府、河北省人民政府协调解决山东省德州市与河北省吴桥县水污染纠纷问题的函》。1991年中国环境监测总站勘查认定德州市排放的工业废水深入到吴桥县腹地居民的饮用水源。其间山东、河北两省分别委派代表就解决德州市与吴桥县水污染纠纷进行多次协商。1992年5月16日，国务院发出关于解决山东省德州市与河北省吴桥县水污染纠纷问题的通知，要求由德州市出资300万元用于吴桥县受污染较严重的部分村庄打深井；山东省、德州市采取有效措施限期治理德州市的重点污染源［4］。这是国务院首次以专门文件的形式处理污染纠纷，虽然解决了两地的争议，但这仅仅是个案，并不具有法律上的普适性，并且跨行政区污染防治问题并没有因此从根本上得到解决。这个案例的典型意义在于对跨行政区域的流域污染问题提供了一种解决的方法和思路。
但不可否认这完全是依赖传统行政体制的，即矛盾上交，由共同的上级协调或解决，没有形成一种解决问题的法律机制。特别是如何采取法律方式解决纠纷，无规范性规定。因为“地方政府独享行政管辖权，对不是其上级政府的其他地方政府具有排他性，即在某一辖区内，该辖区的政府对本辖区的政治、经济、社会、文化等公共事务享有排他性的行政管理权，其他对其无直接领导关系的地方政府无权干涉其内部行政事务”［5］。
我国实行的是区域和水域双重管理模式。而流域管理是一个生态和行政管理的复合行为，只有从法律层面上合理配置相关部门的权力，才能保证流域污染防治执法工作不会出现因不同权力交叉而导致的部门利益冲突，从而影响行政效率。就现行的法律规定看，法定的职能机构呈现多元化主体的特征，同一地区的不同权力部门存在权力行使的冲突，表现了法律上的多元责任主体（见表1）。
在法律上流域污染防治涉及了众多的管理部门，形成了错综复杂的权力网。我国宪法和地方组织法涉及有关政府间合作的具体规定几乎是空白，法律只规范各级政府管理其辖区范围内的行政事务和上级机关(或中央政府) 在跨区域行政事务中的角色，对于地方政府合作机制的建立、权利与责任分担等问题几乎没有规定。这种状况下，行政管辖权让渡对于解决跨区域行政问题显得十分重要。
“行政管辖权的让渡是指参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节(决策、执行、监督等)交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程”［5］。从客观上看，我国的地域特点和流域的现实管理状况在行政管理上形成了单一部门对单一要素的管理，而实际上的利益多元化构成了管理上错综复杂的法律关系。在多元化的主体均有法定监管权的情况下，如赋予流域机构协调解决跨地区污染问题的职能，那么问题的解决可能就简单多了。但是这种权力的取得需要相关地方政府作出管辖权的让渡才可以实现。