美国“重塑实验室”运动新公共管理的得失与对中国的启示
摘要：克林顿政府曾发起一场美国历史上历时最长的政府改革运动，其中“重塑试验室”运动成为有效推进整个改革进程的有效尝试，并成为西方新公共管理理论的一次重要创新实践。作为各政府机构的全新组合，重塑实验室强调顾客至上的服务理念，并引入市场化运作机制，力图探索提供公共服务的新途径。重塑实验室在改革进程中扮演着尖锐批评者的角色，不断总结、归纳和吸取着改革实践中的宝贵经验和教训。重塑实验室的运作以其深受高层支持、透明性、开放性和商谈伦理而备受赞赏，在重塑政府改革运动中居功至伟。作为处在转型时期的中国，现实境遇决定了我们借鉴新公共管理理论的立场和态度，决定了我们政府改革的策略选择方式。
关键词：政府改革；重塑实验室；新公共管理
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1008－410X(2010)04－0041－07
1993年，克林顿政府为了提升社会公众对政府的信任，增强美利坚民族的凝聚力，重塑国民意识，孕育国家认同，形成以政府为标志的身份特征，一扫政府颓废的形象，进行了一场美国历时最长的行政改革，即所谓的重塑政府运动。这场运动也是西方新公共管理理论的一次最重要的实践。对美国政府来说，重塑政府运动是前所未有的一场艰巨的挑战，“当克林顿政府在美国发起这场运动时，它在很大程度上被政治化了。”如何使政府行政柳暗花明又一村，摆脱行政危机，完全立足于使联邦政府行政花费最小、效率最高、回应性趋强的行政绩效诉求，改变联邦政府在公众眼中的无能、懒散、除了收税和花费纳税人的钱以外一无是处的负面形象，成为克林顿政府最为关注的问题。在这场具有划时代意义的改革中，不仅需要改革者饱含披坚执锐的改革勇气，更需要一种循序渐进的高超的改革技巧。整个重塑政府的改革过程中，充满着暗礁和风险，“席卷式改革在短暂的时间内触动了许多的政府部门，带来了许多新的冲突，使得改革更多的是改变官僚的行为而非改变政府工作机构和流程。”克林顿政府探寻了多种改革的途径与方式，以期有效地推进整个改革的步伐和进程，其中“重塑实验室”在整个改革进路中居功至伟。然而，这场运动也显露了西方新公共管理理论和实践的得与失，这对于中国的行政改革有着重要的启示。
一、“重塑实验室”的内涵
对于这次重塑政府改革的目标，在克林顿政府改革初期就已经设立，“我们的目标是使整个联邦政府开销最小、效率最高，改变美国国家官僚机构文化的自足自乐的官僚作风，使其拥有倡议权和得到合理授权。”通过引入顾客至上、取消繁文缛节、雇员授能授权、解除规制等市场化经营理念，以实现这个目标。但是这个目标的实现是艰难困苦的，如何玉汝而成，未为可知。关键的落脚点在于如何建立各种相应的重塑机构，来协调、组织整个重塑改革进度，策划改革大纲，指导和引领政府重塑。顺理成章的重塑实验室的概念就从国家绩效评估报告的倡议中孕育而生了。因此，1993年8月1日，副总统戈尔要求各个政府机构和部门的负责人组建2个或3个项目小组、团体组成实验室，在政府机构内部试点重塑政府的理念，这就是重塑实验室的由来。某种意义上讲，重塑实验室就是一个“各政府机构的组合，用来探索提供公共服务的新型途径，进行实践创新，而且被授权规避政府机构内部规章制度。”
同时，戈尔对重塑实验室所要发挥的作用和功效也进行了明确的表述：“重塑实验室的要点在于探索合适基点，选择部分不过多震动我们整个政治雇员的领域进行改革，使政府雇员重新安排其工作程序来较好地实现工作使命。这些工作领域还必须能够全面地分配权威和责任，以刺激取代规制，以顾客的满意度来衡量工作绩效。”从整个克林顿政府重塑政府运动中看，重塑实验室是一个临时性指导改革的机构，同时也是将各种试点的改革方案予以实施和试验的场所。在特定的部门进行指导改革获取成功之后，这些实验室的重塑人物也就结束，整个实验室的机构和地位也就终结。在特定性质确定后，重塑实验室与其他日常行政机关的关系也就明朗化了，他首先是从日常行政机构中脱胎而来，经过了一番机构和组织之间的排列与优化，进行宏观和综合的调控和指导行为，引导日常行政机构进行重塑政府改革，使之削减费用和冗员，减少行政环节和政府成本。这种和日常行政机构相辅相成，合理配置提升的角色定位是其最大的特色。根据戈尔的指示，所有国家绩效评估任务小组、各联邦机构先后在全国设立了100多个重塑实验室，这是克林顿总统任期内所要完成的重塑实验室数目。这些实验室涉及了重塑政府改革的大部分政府项目、程序、体系和理念。他们一开始就获得了来自行政部门高级领导的支持，被授权来引领整个改革的进程。在戈尔报告出台后，1993年在马里兰州的狩猎谷召开了美国第一次重塑实验室学术代表大会，对重塑实验室第一次作出了官方的定义：“重塑实验室就是取消繁文缛节，超越顾客预期，取消对政府雇员革新、创造的束缚的一个场所。”到1998年2月，重塑政府改革的前沿阵地上有325个重塑实验室，遍及所有联邦政府的各个部门，涉及人员编制更是占了联邦政府雇员的15％左右，整个改革过程中重塑实验室利用的政府预算或经费也相当可观，在整个克林顿政府任期内成为一个独领风骚的机构设置。实验室随后也成为横跨美国联邦政府各机构和组织的小组，并被形象的推选为引导美国下一个世纪政府改革的灯塔。
从现实层面来说，由于改革的需要而创造了重塑实验室，以之指导、试点改革，但作为理念层面来讲，设立重塑政府实验室是对不适应新时期公共治理的政府官僚文化的一种反动。在原有的科层制官僚体系中，按职划岗、权责僵化、等级制、缺乏弹性、创造性缺失、更不用说人本管理的意识，这严重的束缚了政府雇员的主动性、积极性，使员工的潜力和创造力无法发挥，加之行政机构的繁文缛节和门类繁多的内部规章制度，使得行政机构的肌体健康遭受重创，故NPR的专家顾问奥斯本大力提倡摒弃官僚制，创造企业式商业化管理模式。但若全面改革，势必遭到前所未有的行政阻力，改革的进程反倒是欲速则不达，使整个改革举步维艰。因此，选择有重点地突破，在改革技巧上采取重塑实验室这种试点改革，不可谓不是明智之举。
植根于重塑实验室，根据戈尔报告的要求，其试点的理念是顾客至上和引入市场机制。作为重塑实验室，顾客至上就是满足顾客要求，对公务员或政府雇员授权来有效支配、管理社会公共资源，根据实际工作变化需要和顾客需求，提供服务，增强政府机构的回应性、提高行政效率，同时也发挥雇员自身的主动性、积极性，将雇员的潜力和创造力得以最大化施展。某种意义上，引入市场机制对重塑实验室而言，就是以最佳的商业运作模式管理部分政府机构或部门，削减繁文缛节，进行常识管理。这样的路径，使联邦政府的300多个重塑实验室集中了NPR草根支撑