地方政府机构改革探讨
摘要：目前地方政府党政两套班子。机构重复设置、多头管理的情况非常普遍。抓紧进行地方政府机构改革，加强基层政权建设非常心要。成都市、随州市率先实行大部门体制，取得了明显的成效，给机构改革提供了有益经验。
关键调：地方政府；机构改革；大部门体制
中图分类号：D625
文献标识码：A
文章编号：1004-1494(2008)03-0064-03
2008年3月，第十一届全国人大通过了国务院关于机构改革的方案。这一方案在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐，预示着以实行大部门体制为主要内容的新一轮中央及地方行政管理体制改革和政府机构改革即将迅猛展开。目前地方政府党政两套班子，机构重复设置、多头管理的情况非常普遍：几乎每个省市都既有农业局还有农委；既有教委还有教工委；既有科委还有科协……一个部门接受好几个“婆婆”的领导。在省市一级，应在加强党的领导前提下，对这些重复设置的机构，能合并的尽量合并，实行党政合一，统一管理。
一、地方政府机构膨胀的原因
造成地方政府机构膨胀的原因是多方面的：一是随着国家和省政府某方面重点工作的推进，为了适应新形势，根据国家和省政府的统一部署，市、县两级政府大都在中央和省原来规定的限额以外增设了机构。比如，2003年以来，为了强化安全生产管理，市县两级先后独立设置了安全生产监督管理部门；为了加强国土资源管理，将原来的市规划和国土资源局分设为规划和国土资源两个部门；为了有效控制重大动物疫病，将动物卫生管理职能从农业部门分离出来，独立设置了动物卫生监督管理部门；为了相对集中办理政府部门的行政审批事项，市县两级均设立了公共行政服务中心，作为政府的派出机构等。二是上级对口部门将是否专门设置机构编制等列入下级对口部门的年度目标考核范围，如果没有独立的机构和专门的人员编制，考核就不合格，相关经费将不下拨。三是在贯彻落实某项法律法规过程中，为了不增加机构，采取了在相关业务部门加挂牌子的办法。比如，在科技部门加挂知识产权局牌子；在城建部门加挂地震局牌子等。四是由于机构限额问题，不得不将有些承担行政职能的机构列为事业单位进行管理。这些因素导致机构臃肿、冗员过多，使得财政成为吃饭财政。如果单凭地方政府的自身力量，要在现行体制下进行突破性改革，实属困难重重。
地方政府机构庞大、人员臃肿，导致地方行政成本高昂，社会负担沉重。随着市场体系和相关的法律体系及公共服务体系的建立和完善，地方政府的市场监管和执法职能确实需要进一步强化，这是机构扩张的客观条件。但同时有些需要弱化的职能却不能进行及时的调整或撤并，这就成为了地方政府机构膨胀的一个重要因素。据调查，许多的县级政府下属20多个局、委、办，党委下面有五六个部和办公室，通常还有各种临时性的党政办事机构，加上人大、政协及其下属机构、武装部以及工会、共青团、妇联等半官方机构，总数在50个以上，人数多达上千人。乡镇政府的机构膨胀也很突出。例如，东部某省的一个镇，镇政府编制102人，加上编外人员，总数400多人，每年仅办公费就达上千万元，超过镇财政预算450万元的一倍以上。缺口部分，只能通过各种税外收费、摊派、出卖土地等方式解决，造成了巨大的社会负担。
机构编制工作本身存在着法制化建设不完备的问题，影响了机构编制管理的权威性和约束力，限制了机构编制管理在推进和建立新的行政管理体制及其运行机制中应当发挥的作用。到目前为止，我国还没有一部机构编制方面的正式法律。虽然出台了一些编制管理办法，但对机构编制管理的内容、原则、责任等规定不够明确、具体，实施起来显得有些苍白无力。机构编制管理部门长期处于无法可依的状况，许多重要的机构编制问题。如调整职能、增减机构、审批编制等都存在着一定的局限性和盲目性。机构编制管理一旦出现随意性时，根本难以按照法律“准绳”决策和执行，只能靠上级领导去协调，这样就会严重影响政府职能的正确有效行使。
上述问题说明：地方政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，必须通过深化改革切实加以解决。
二、借鉴实践经验，实行大部门体制
在我国政府机构改革中，存在领导人决定机构编制的现象，甚至某些机构的增减常常因领导人的改变或领导人的看法、注意力的改变而改变，机构编制管理部门的实际管理行为随意性较大，因人设事、因人设岗、擅自调整机构编制等情况屡屡发生。据有关报道显示，我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％提高到2005年的19.2％。20年间增长将近一倍。与此同时，中国人均负担的年度行政管理费用由20.5元上升到498元，增长23倍，而抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0.5％。行政管理费用的增加不仅加重了百姓的负担，而且挤占了本来可以用来提高百姓教育卫生和保障水平的经费支出。不仅如此，行政职能错位、交叉造成的行政成本增加，还给经济发展带来了负面影响。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲近日公布的研究成果显示，1999-2005年间我国行政成本对经济增长作用为负1.73％。他建议政府改革应该进一步降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。此次“大部门体制”改革，应该在大幅降低我国不断上升的行政成本上，对基层行政管理体制改革做出榜样。
实行大部门体制管理，可以大大减少政府部门之间的交叉重叠，改变政出多门、多头管理的现状，从而提高行政效率，降低行政成本。大部门体制一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面，也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。成都市、随州市率先实行大部门体制。取得了明显成效，给机构改革提供了有益的经验。
(一)成都市的经验：提高效率降低成本。近年来，成都市以打破城乡分割的二元管理结构为目标，开展了多项把密切相关的职责集中在一个大的部门统一行使的改革，很快取得实效。2008年2月21日，《人民日报》在《成都“大部门体制”改革：一条河，不再五家管》的报道中写到：府南河流进成都后，就分属几家管理：水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，国土局管地下水。这样的体制，让成都本已十分棘手的水环境问题雪上加霜。“行政管理体制僵化，分工过细、职能交叉，对接不清、